有经验 讲出来 互帮互教公益活动（一）丨刘鹏：高质量发展与市场监管治理现代化

中国食品安全报讯 1月13日，由中国食品安全报社、天津大学、北京金和网络股份有限公司主办，查安康科技（深圳）有限公司承办的“有经验 讲出来”互帮互教公益活动举行第一期。活动将通过定期举办讲座的方式进行，邀请具有丰富的基层工作经验、真抓实干参与社会治理的专家学者来授课，通过阐释先进的社会治理理念、捕捉行业前沿信息、学习先进地区的经典做法、打通行业信息通道等方式，共同探讨、互相借鉴，吸引更多人参与到社会治理当中。同时，公益活动也旨在联合更多的社会治理专家，共同出谋划策、献言献计，为推进国家社会治理能力现代化贡献力量。首期活动邀请中国人民大学公共管理学院刘鹏教授授课。

授课专家 刘鹏 中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师

市场监管领域是国家治理现代化的重要组成部分，在推动治理现代化进程中，党中央明确提出，要进入高质量发展阶段。高质量发展阶段跟以前的“常态化”或者“高速度的发展阶段”有很大不同，对市场经济的质量提出了更高的要求。怎样提升市场经济的质量？除了市场自律和社会共治，就是靠科学专业的政府监管，这在全世界先进发达国家或者成熟的市场经济体都是毫无例外的。成功、高效、人性化的市场监管体系是市场监管成熟的重要保障，这样一个成功、高效、人性化的，符合道德的、良性的市场经济体系，并不完全是自然而然形成，而是依靠政府监管和社会监督，共同推动产生的。为此，文章从宏观的角度，阐释了关于高质量发展与如何提升市场监管治理现代化的认识与理解。

正确认识政府与市场的关系

党的十九届五中全会强调，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，从以往的 “基础性作用”，到现在的“决定性作用”，意味着党和国家未来坚持发展社会主义市场经济的方向不会动摇。但同时五中全会公报强调，要“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。有效市场，市场竞争的有效性是社会主义市场经济非常重要的底线，从计划经济到市场经济，解决了物资短缺问题，这跟党的坚强领导、中国人的勤劳勇敢分不开，但很重要的一个方面是市场经济起了很大作用，通过市场发挥了作用，所以市场经济对中华民族的振兴起着巨大作用。

但也要看到市场并不是永远有效的、万能的，经济学里有个概念叫市场失灵，比如垄断问题，资本垄断以后会形成越来越强的垄断，从而对市场的竞争秩序形成干扰，最后导致市场竞争的效率并没有实现经济学上的“帕累托最优”。还比如不正当竞争、信息不对称的问题，所以政府部门要对广告、标签进行监管，这是很重要的信息披露的过程。

市场会失灵，这种情况下如何使市场有效率，就需要有为政府发挥作用。政府的主要目的是干预市场，让市场更好地发挥配置资源的作用，而不是消灭市场、替代市场。所以提出要有效市场与有为政府结合，呼应国家建立社会主义市场经济体系，不仅如此，两者相结合后还要融入有序社会，将市场、政府、社会三者有效结合。

市场监管核心的问题就是要解决市场和政府的关系问题，包括政府与市场是什么关系，何时市场可以发挥作用，何时政府介入，政府介入的尺度、规律是怎样的，到何时让市场还原到它原来的位置。

那么，社会主义市场经济下政府要做什么？党的十九大以来，对于国家政府职能有官方的定义，明确了政府的五大职能。第一是经济调节，也就是宏观调控。对货币政策、税收政策、利率政策的调控，目的是稳定国民经济的发展。第二是社会管理。涉及到社会矛盾纠纷的解决、社会组织的管理、社会保障服务和社区治理。第三是公共服务。公共服务的范畴与老百姓生活密切相关，包括教育、医疗、养老、住房等。但这些市场提供的积极性不高，市场提供的积极性太高可能会影响公共服务的公益性。第四是生态环境保护。这是党的十八大以来，国家强调的美丽中国建设基本环境下提出并独立出来的生态环境保护。第五是市场监管。市场监管跟经济性调节都属于政府与市场的关系，但不同的是，政府经济调节的职能偏向宏观，市场监管则主要通过税收政策、财政政策和货币政策，以行政、法律、科技和社会手段对企业的行为进行一定程度的基于法律的微观干预。在市场经济条件下，不主张政府去干预企业的微观运行，但如果在触碰到法律法规或者违背公共利益的情况下，政府依据法律要求可以对某些企业的行为进行微观干预甚至进行处罚，纠正企业因为追求利润所产生的破坏公共利益的行为。

在哈佛法律评论上，曾经有位非常有名的学者写过一篇文章，指出在现代市场经济社会当中，国家主要有三大职能：收税、花钱、监管。收税主要是解决财政来源的问题，花钱主要是解决公共支出为民服务的问题，而监管主要是解决市场和社会利益规则的问题，这指明了它的职能当中市场在现代国家的重要地位。

中国市场监管体系的发展与改革

在中文里“监管”的概念最早并不是指市场监管，而是来源于司法部门。但在英文里，经济学家多称为“管制”，而法学家多称为“规制”。所谓监管型国家，大概指政府在市场经济面前扮演的是中立的裁判员的角色，它制定规则，且根据这个规则进行有效的执法，这意味着政府在市场面前是中立的、相对客观的，而并不完全是扮演一个扶持者的角色，它最重要的是追求市场竞争的公平和竞争的有效。在现实当中政府有其他的考虑，但总体上监管的基本定位不会变。

按监管的角度分两类：一是经济性监管，对价格包括对垄断的监管，其目的是让市场监管从垄断或是无序的竞争变成有效的市场体，恢复市场竞争效率。二是社会性监管，目的是社会性的市场竞争的激励，但不能影响社会利益、健康、安全、环境。如个别违规企业为了赚钱，降低它的产品质量、破坏环境、损害员工利益，这种情况下涉及到社会价值。以上两方面监管的目的不一样。
从历史的角度来看国家的市场监管体系，首先有市场经济，其次才有市场监管。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，之前为 “有计划的商品经济”，邓小平同志南巡之后阐释了“计划经济和市场经济并不是资本主义和社会主义的本质区别”后，社会主义市场经济得以确立。但社会主义市场经济建立初期，并没有将对市场的监督和管理作为单独的成分提出来，到1993年十四届三中全会文件当中提出，加强和改善对市场的监管和监督，建立有权威的市场执法和监督机构。

1994年，最早提出市场监管的是在计划经济时代负责市场秩序管理的工商部门。工商部门最早是办市场，办完之后收管理费，打击一些假冒伪劣、缺斤短两的现象，所以提出市场秩序管理，那时还不叫监管，这是一个发展的过程。

在20世纪90年代，监管慢慢从工商部门扩展到了金融部门，从证券、保险、国债、期货等金融领域开始起步。1998年建立了一系列监管机构，包括证监会、保监会、药监局；工商、质监、国土、药监，还搞省级以下垂直管理改革，目的是打破地方保护主义。1992—2001年间，是市场监管体系初创阶段，市场经济不能如同计划经济，而是在原来计划经济体制基础上把行业管理部门进行调整，政企分开。原来计划经济下企业与政府为一体，而实际上则有上下级关系，为了推动市场经济的发展，政企拆开，意味着政府监督企业，并没有行政管理权，只能依法管理，与企业的关系演变成从以行政关系为基础到以法律为基础，依法来进行监管。

2001年以后，中国加入世界贸易组织。中国能够成为世界第二经济体与加入世贸组织有很大关系，出口经济得到了空前的发展。中国加入世贸组织不仅对中国经济是一次全面的国际化更新，更重要的是中国政府管理水平的提升。此前计划经济条件有很多行政审批，但加入世贸组织以后，对国内的经济法律政策进行了大规模改进与完善。

2002年，党的十六大提出市场监管职能。2002—2003年间，国家成立了许多监管机构，包括工商总局、质检总局、银监会、食药总局等。2003年非典后，暴露出公共卫生方面的不足等社会薄弱问题，此后政府职能建设开始更多转向社会管理和公共服务，尤其是偏向医疗、卫生、教育。

2007年，在推动市场监管改革时，最大的特点是推动垄断行业的监管改革，包括准入方面监管以及大部制，这时期的思路与1998年、2002年又有一些差别，原来更希望把这些部门变得更小更专业，在2008年后希望把这些部门再合并，因为简单的逻辑就是协调太难或者协调成本过高情况下，才改为大部制。

2002-2012年间，市场监管体系正式独立出来，且建设过程也更加新颖，比如垄断监管、准入监管及加强协调监管（大部制)。

从2013年起，改革已有了一些预示。例如，从2013年开始将餐饮、流通、生产加工环节监管全部合并到原食药总局。在地方，《食品安全法》要求在基层设立基层的监管所，但因编制有限、工商所的职能弱化、食品药品安全又很重要等因素，地方尝试将食药所和工商所合并，改名为市场监管所。但国家层面的工商、质检、食药监都是分开的，到2018年中央一锤定音，要求全部统一。改革的主要思路有四个：

一是综合监管。其中最大的问题是协调麻烦，企业抱怨较多，每个部门标准不一样，执法尺度也不一样。

二是简化监管。中国政府传统的管理方式是用审批来监管，政府有两大法宝：审批和执法。在优化营商环境、简政放权和放管服改革背景下，一般性的市场准入门槛（如新开办公司注册）已经降低很多，但特殊行业还是要高。

三是分级监管。1998年后监管思路是垂直管理，各省承担管理责任。因地方有保护，地方工商局或食药局干预一个企业，对当地就业和财政会有很大的影响。但2008年后逐渐下放地方分级，从食药监开始，再到质监、工商慢慢放，目的是便于追责。因为我国食品、药品产业规模多小散乱，良莠不齐，监管的信息成本高，所以把权力和责任分到地方，出了问题问责地方，这种思路是把原来的垂直管理变成分级管理。当前智慧监管做如此多的努力，很重要的目的是要降低信息不对称的程度。

四是参与监管。原来的监管靠政府，问题都由政府来承担责任，而现在需要政府与社会的共同参与，包括食品安全社会共治，甚至药品安全也提社会共治。

监管体制改革有重要的部署。第一，大市场监管，组建国家市场监督管理总局、国家银行保险监管委员会和生态环境部等，基本目标是更大力度推动政企分开，合并和组建党政大部制下的核心监管机构，提升监管部门总体的监管协调能力与效率。第二，在监管工具和机制上实行“多证合一”“一照一码”。这是解决交易成本太高的问题，将准入、检查、监管、执法等成本降到最低，让守法的企业跟政府打交道的成本降到最低，实现企业安心经营和创新。建立企业信息公示制度，不能只让政府一方来管企业，信息一公示，具有联动效应，如列入企业严重失信名单，将会受到多方面约束与限制。第三，推行“双随机一公开”。抽检的人和对象完全随机，抽查的现象要及时向社会公开，形成社会激励机制，但还需要进一步完善。第四，大数据监管，也称智慧监管、数字化监管。这明确了市场监管的助手和工具，要应对数字化时代的市场经济，靠传统的人海战术来严格控制行政成本有困难，还涉及信息搜集、加工、分析、预警及处理，如何用最小的成本干最有价值的事情。第五，加强基层监管。监管的“最后一公里”非常重要，要落实政策和标准到基层，包括大数据监管、数据的重复录入，以及无数据情况，这些智慧监管没有办法赋能。

市场监管治理面临的新问题、新挑战

在高质量发展的形势下，市场监管治理到底面临着哪些新问题和新挑战？从1992年至今，市场监管走过了30年的历史，中国从相对落后的计划经济体，变成了世界第二大经济体，这是高度繁荣、开放和创新的市场经济体。虽然我国有些战略领域仍是国有控股，但市场创新的活力非常强，这一过程中政府的监管发挥了不可低估的作用。市场需要发展，政府监管的作用是尊重自主性和创新性，在关键时候指明方向，确保其健康发展。如今高质量发展意味着人民需求也在高质量发展，市场经济质量需要满足老百姓的升级需求，给市场监管带来新的挑战。

第一，多部门合并之后如何从物理整合到化学融合，这是对所有机构改革都提出的问题。在基层合并初期，只是表面融合，制服、管理系统都是各自独立，各自的执法依据也不一样，比如食品安全执法可以按照《食品安全法》《消费者保护法》执法，也可以按《农产品质量安全法》执法，处罚的力度不一样且场景多样。所以多部门合并之后，怎样真正做到“1+1+1>3”？机构改革虽增强了队伍，但也使监管任务和地方政府的任务倍增，有机融合不仅是换套制服，更重要的是把执法、监管的理念、信息系统、文书等进行统一。

第二，综合监管改革的好处是协调成本降低且部门减少，但同时带来新问题。例如一些食品、药品、特种设备等监管领域专业化非常强，需要监管人员至少有一个基本的业务的熟识程度。

第三，将垂直管理转变为地方管理，目的是推动地方政府的积极性，把权责落实到位。但要注意地方保护主义如何在提升地方的责任意识以及经济形势不好的情况下，更好地确保地方不会因经济发展的压力而对一些关键领域的市场监管有所放松。地方政府需要平衡。一些地方在很多方面出台了疫情期间小微企业轻微违法可免责，这其中与民生有关的市场监管的行业密切相关，尤其是食品行业，都是解决灵活就业以及社会中低收入阶层的民生工程。同时，还要注重执法力度。

第四，加强事中事后监管商事制度改革。市场准入放宽使市场主体登记数量成倍增长，这种情况下，事中事后的监管需要有更智慧的手段，以及事半功倍的投入。

第五，有效强化基层监管所的监管能力。市场监管所要提升基层监管所的监管能力，包括资源、投入、执法设备，要把监管主业做好。

第六，加快药品审评审批，确保上市后的安全有效，尤其是仿制药一致性评价，要加强药品的有效性。

第七，省级以下药品安全监管体制如何进一步理顺和强化。目前，药监局只设到了省一级，省级药监局主要负责药品生产环节监管，监管能力有限；药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

第八，最大的挑战是平台经济和数字经济。近些年对于反垄断的监管，主要是平台经济和数字经济。数字经济的优势、技术的特点决定了相较于实体经济，其天然具有垄断性；还有监管的效率、透明等问题，都与传统的线下监管有很多不一样。比如，一些线下监管的方式转为线上并不一定管用，甚至起负面的作用。在调研过程中，发现很多类似问题，监管部门还是按照以往线下查店的思路管互联网经济，但显然互联网经济的特点与线下经济有很大差异。

第九，市场调节价的监管方式如何与时俱进。比如湖北洪湖一药店6毛钱一个的口罩卖一块钱，社会公众认为一块钱的口罩在当时已经是良心价，但超过15%的购销差价所以要罚。事实上在公共危机面前，对重要的、涉及到公共安全的产品价格，尤其是价格哄抬行为的监管是国际惯例，要有安全状态法来启动，这是市场调节价。即便是市场调节也要有其特殊时刻。

第十，发挥市场和社会作用，形成监管治理的合力。传统监管包括行政监管更多用行政手段，实际上是政府的任务很重。

对市场监管体制机制改革的建议

一要更加重视市场监管的顶层设计与创新。思考如何提升市场监管在整个国家的工作大局中的战略地位，市场监管不仅强调现在市场监管总局的业务，还有大市场监管概念。

二要重视对重点风险领域专业性的建设。尤其是高风险领域，比如药品领域的生产环节，药品中的处方药、注射药、血液制品、疫苗等容易出大问题，要加强专业性建设。食品中涉及到儿童、弱势群体等往往易引发社会舆论，所以对这些重点领域、重点环节，也要加强专业性建设。有两种办法，一是将专业的权留给专业的人，把一部分专业决定权上升到更高层级的政府，基层监管人员主要是发现问题；二是对需要马上做出决定的专业，不能光靠监管人员，还要发挥第三方力量的作用，监管人员起到行政决定的作用，至于信息的搜集和性质的判断可以更多的发挥第三方的作用，让其具备更强的“千里眼”和“顺风耳”功能。

三要更加重视市场监管事权和责任在中央和各级地方政府的科学划分，很多领域存在上下一致化，除了中央和基层，从省到县都是转发文件，导致各个层级的职能同构，没有区分，使基层容易成为执行和责任的聚焦点。比方互联网市场的监管、食品安全的监管等，药品已经有初步划分，要区分中央、省、市、县、乡镇各自的事权重点及责权，既可以科学分工，又可以避免过度问责。

四要更加重视第三方和社会公众参与市场监管，正确落实行业协会的定位，其最重要目的是维护行业利益。鼓励社会公众参与，通过媒体、消费者自身的参与等。

五要更加注重基层能力建设。一些地方已有很好的尝试，地方可以先试点，对于市场监管所要有一个最基本的标准，应该达到标准与人力、物力的投入要根据监管任务以及监管面临的挑战进行测算。

六要更加注重大数据监管的实效。大数据监管如何落到实效是备受关注的，各地对智慧监管的投入非常大，重复投入较多，所以实效保证很重要。智慧监管软件的开发一定要有实效、好用，要监管部门、企业、公众均好用，通俗易懂非常重要。

七要建立更加科学、专业和多方的监管评估机制。监管改革与效果由第三方评估，不能由政府自身评估，也不能由企业评估。搜集各方评估的数据来看，比如最近对各地营商环境进行评价，营商环境只是监管的一个方面，旨在使市场准入宽松便捷，但监管要公平，该依法办事还是要依法办事，只有依法办事才能做到公平。
八要更加注重市场监管体系的配套化改革。市场监管不是孤立存在的，宏观调控、公共服务、社会管理都是密不可分的，在市场监管推进过程中，让市场监管真正能够与其他职能形成整体融合，使得市场监管职能不仅是单军突破，而是在整个国家治理大局下齐头并进，以高质量的市场监管推动我国经济高质量发展和国家治理现代化，为提升人民生活幸福感、实现中华民族的伟大复兴，作出监管人应有的贡献。