欧盟食用农产品追溯制度的借鉴

中国食品安全报（陈永红）推动“流向可追、源头可溯”的食用农产品追溯管理已经成为全社会的共识。目前，我国《农产品质量安全法》正处于修订推进的关键时期，草案提出“国家对列入食用农产品追溯目录的食用农产品实施追溯管理”，追溯将成为新法的亮点之一。值得我们深入探研的是，从我国国情出发应遵从什么原则建立食用农产品追溯目录和追溯制度，哪些食用农产品具备条件实施强制性追溯管理，发达国家有哪些做法值得我国借鉴。

众所周知，欧盟是全球农产品标识管理最严格的地区，也是开展追溯管理最早的经济体。早在20世纪90年代初期，欧盟针对活体软壳类软体动物、食源性动物和有机食品确立了追溯要求，其目的是标识原产地来源。为应对1997年“疯牛病”和1999年“二噁英”事件危机，欧盟在2000年发布《食品安全白皮书》，把可追溯作为食品和饲料企业的一项基本义务，强调饲料生产商、农民和食品加工商在食品安全中负主体责任，并提出整合从农田到餐桌的食品链行动计划，旨在重建市场的稳定性和公众消费信心。2000年7月，欧盟通过EC第1760/2000号法规《关于建立牛科动物检验和登记系统、牛肉及牛肉制品标签问题》，第一次从法律的角度提出牛肉产品可追溯要求。该法规又称为“新牛肉标签法规”。2001年10月，欧盟EC第2065/2001号法规提出水产品可追溯要求。2002年1月，欧盟通过EC第178/2002号法规，规定自2005年1月1日起，所有食品和饲料企业必须对其生产、加工和销售过程中所使用的原料、辅料及相关材料提供保证措施和数据，确保其安全性和可追溯性。该法被称为欧盟《食品安全基本法》。随后的几年里，欧盟又先后出台多项法规，将蛋品、水产品、蔬果、芽菜及其种子、转基因食品等纳入可追溯管理范围或细化追溯管理要求，可追溯管理从最早的产地标识延伸至生产、加工和流通等供应链环节。

欧盟食用农产品追溯管理呈现六大特点。

确立供应链全程可追溯理念。欧盟EC第178/2002号法规第一部分“实体规则”第28条提出，“经验表明：如果食品和饲料的追溯受阻，那么这些产品就无法在内部市场有效流通。因此，有必要在食品和饲料企业内部建立综合的追溯体系，精准撤回既定的产品告知消费者和官方相关信息，从而在食品安全问题发生时避免大规模无谓的潜在破坏”。第29条提出，“确保食品和饲料企业以及进口商可明知其负责范围内的食品加工来源，包括食品、饲料、动物和各类添加剂，从而保障任何环节都能开展调查和追溯”。这两条规定确立了欧盟实施食品和饲料全程追溯的框架依据。

强调生产经营企业的责任。欧盟把实现食品、食品配料和饲料全程可追溯作为饲料和食品企业从业者新的基本义务，企业从业者必须明确与其直接相关的上游供应商和下游接收商，有义务根据主管部门的要求提供相关信息，这些从业者不仅包括企业法人，也包括所在企业的自然人。食品企业从业者必须实现除最终消费者之外的上一环节和下一环节主体的识别。但是，不同于原产地产品信息，强制性追溯并不要求向消费者提供其所购买产品的追溯信息。显然，这些追溯要求是针对供应链环节的外部追溯，可追溯性相关信息是提供给主管机构，而非消费者或竞争者，追溯管理是基于政府监管需要，而非产品增值目标。同时，食品和饲料企业拥有落实内部追溯方式的自主决定权，可以根据其性质决定是否以及如何建立内部追溯体系或信息记录系统。法规要求食品企业从业者必须掌握其配料的来源和产品的去向，但并不强迫企业在购进的原料和销售的产品之间建立内部追溯的特定联系。

追溯覆盖对象范围较宽泛。追溯对象并不局限于供直接食用的产品，而是包括了饲料、食源性动物或任何供人类食用或者根据合理预期用以食用的任何物质。在立法实施中，欧盟将安全风险较高的动物源性产品和饲料优先纳入强制性追溯管理，牛肉及饲料产品、转基因食品追溯则采取更加严格的专门立法。虽然欧盟EC第178/2002号法规没有把兽药产品、植保产品、化肥、种子等农业投入品纳入该法追溯范围。但是，并不意味着欧盟放松了对投入品的监管。相反，欧盟对农业投入品往往另有规定甚至更严格的要求。欧盟要求自2006年1月起，农场主必须保存食品、饲料、兽药和植物保护产品的记录，其目的也是基于可追溯管理。此外，食品包装材料的追溯也另有法规规定，并在2004年10月开始实施。

规范追溯信息与标识要求。欧盟规定追溯需提供交易双方的完整信息。食品追溯信息包括两类，第一类是在所有情况下必须向主管机构提供的信息，包括供应商的姓名和地址、提供的产品种类，客户的姓名和地址、提供给客户的产品种类，交易或交货的日期。第二类是推荐的需保留的附加信息，包括数量、批次号、产品的详细描述（预包装产品或散装产品、水果或蔬菜品种、生的或加工的产品）。欧盟认为，过去食品安全问题显示仅根据产品商业单据追溯，并不能充分反映产品实际流通的情况，而通过实际流通使用交货单据（或记录生产单位的地址）可确保更有效的追溯。具有追溯义务的食品企业必须保留供应商和接收商的名称、地址、供应或配送产品的识别日期，以及必要的交易或配送时间、重量、数量等信息。EC第1760/2000号法规针对牛类动物的强制性识别和注册体系规定了更为全面和有效的系统，如耳标号、电脑数据、动物护照和生产者单独注册等工具。同时，对牛肉和牛肉产品规定了一个具体的标识系统，要求在加工环节建立牛肉进货批号和出货批号的联系。EU第653/2014号法规要求在2019年7月18日开始成员国应当强制性使用电子识别码。EU第1169/2011号法规提出了通用的标识框架，对特定产品的强制性标识（如肉类产品）和自愿性标识（如质量标志）都有规制要求。

建立风险预警与管理平台。欧盟认为，食品危害的证实需建立一套包括食品和饲料在内的更加进步和广泛的快速预警系统。欧盟EC第178/2002号法规对建立食品和饲料快速预警（RASFF）确立了一个特别的横向系统。该体系由欧盟委员会负责管理，其目的在于提供有效的风险预警管理工具。欧盟食品安全局（EFSA）应急风险小组（EMRISK）开发了一套基于RASFF体系的日常数据监控系统，目标是监测潜在的风险并及时发布相关报告。食品和饲料从业者应遵从可追溯管理要求，通知欧盟食品安全局，核实和报告存在的风险，并从市场上召回产品。欧洲食品安全局是快速预警系统信息的接收者，除保护公众健康并确认公开的信息之外，遵循信息保密的协议，不得将秘密信息泄露给第三者。欧盟RASFF是在推行食品和饲料强制性可追溯管理的基础上建立的应急机制，这一机制将欧盟委员会、欧盟食品安全局及各成员国的食品安全监管机构联系在一起，为食品安全监管提供有效工具，也是风险交流的重要平台。

确立农产品单一市场准则。为避免在成员国之间产生食品和饲料贸易壁垒，欧盟实施统一的农业和食品市场规则。相比于美国，欧盟更倾向于通过技术法规和标准来规范企业的行为，其目的是建立一个统一的内部市场。在食品安全治理机制上，欧盟认为，要重视强制性标准、市场标准、管理性质的非强制性标准等质量认证计划与食品安全法规、质量追溯管理的衔接。EC第1234/2007号法规规定了一个管理内部市场、第三国交易、竞争规则的单一法律框架，尤其是农产品市场的公共干预。该法规提出了与农产品质量相关的市场标准，如种类、等级、重量、型号、包装、包裹、储存、运输、图像、市场、来源和标识等。此外，欧盟在2008年推出《良好追溯流程》（GTP），对追溯信息导入流程、追溯单元和标识进行了规范，成为食用农产品内部追溯、供应链追溯、追溯核心可扩展标记语言、追溯信息电子交换的指导手册。

欧盟成员国在追溯管理上也有一些特色性做法。如，丹麦国家农业部畜牧局要求所有的牧场注册一个农场号（CHR号码），猪仔转运必须带有转移文件，记录供应方和接收方的CHR号码。在屠宰线中产生的所有信息，如胴体重、瘦肉率、猪毛色、兽医评价等，都通过跗关节标记号码的自动阅读与计算机中存储的号码相联系。如果胴体由单独的分割公司进行分割，产品上要盖印该公司的授权号码。根据这些信息，可以追溯到肉产品供应链的各个生产经营者。荷兰实施禽蛋商品的综合质量系统（KIB系统），KIB系统覆盖了禽肉和禽蛋商品的所有生产链。该系统要求涉及禽肉和禽蛋生产、加工和销售的企业都必须为其业务操作方式提供保证，其核心在于贯穿整个生产链的信息交换。利用该系统可以实现从养殖、屠宰、包装到零售等经营环节，追溯每块鸡肉和每个鸡蛋的历史。德国超市里每个鸡蛋都印有一个由10位数字或字母组成的编号，代表每个鸡蛋的“身份证”，纸盒盖内侧详细印有“解码指南”。

欧盟将食用农产品追溯纳入强制性法律框架执行，实施供应链全程可追溯管理，不仅是保障消费者生命健康和保护环境的目标要求，也是保障食用农产品及饲料原料在欧盟市场自由流动的需要。欧盟实施追溯管理对于发现问题、追溯源头、降低食品安全风险的作用是显著的。特别是通过建立有效的预警、强制召回机制，成员国可迅速追溯源头、销毁或强制召回问题产品。如2011年德国发生鸡蛋“二噁英”超标的恶性事件，德国食品安全管理部门通过追溯系统，快速溯源并发现问题饲料企业，并追溯到4700多家农场。德国联邦政府根据追溯信息迅速启动召回问题食品并销毁数万枚鸡蛋，有效防止事故的扩大。

欧盟的经验做法值得我国借鉴。同时，也应在充分考虑我国的国情，确立合理的食用农产品追溯目录和制度框架。立法强制性实施可追溯管理应面向政府监管需要，是基于供应链环节的外部追溯，必须建立农业农村、市场监管等部门协作机制；应强化企业、合作社等农业新型经营主体在可追溯管理中的责任和义务，建立经营主体注册、农业生产记录与供应链可追溯信息交换衔接机制；应考虑农产品全国性大市场大流通的现实情况，遵从先易后难、先重后轻、因地制宜、分步推进的原则，消费量大、风险高、产业链条清晰、具备条件的农产品优先纳入追溯目录。如猪肉、鸡蛋、大米、苹果等农产品，以及饲料产品、农药等投入品追溯管理可在全国率先启动，特色蔬果和水产品可由地方先行试点推动；加快建立追溯信息交换标准、标识办法和预警系统。对纳入强制性追溯目录的食用农产品，建立统一的追溯信息交换标准和标识要求，追溯信息应纳入国家追溯平台管理，为风险交流、快速预警和应急处置提供基础支撑；应把强制性追溯管理涉及的公益性支出纳入政府公共支出范畴，以降低农产品生产经营者追溯成本，激励生产经营者的积极性。（作者单位为宁波大学商学院）