农产品质量安全法的推陈与出新

2022年9月2日，十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》（下文简称农产品质量安全法）。农产品质量安全法作为完善食品安全监管制度的顶层设计，其对农产品生产环节的特殊考虑既体现于自身的多元立法目的和分类制度设计，也包括与侧重市场监管的食品安全法的可衔接与协调性。

“从农场到餐桌”的全程管理与人人有责是保障食品安全的基本原则。我国食品安全监管则是基于农产品离开产地进入销地的“三前三后”判定，保留了农业农村部门和市场监管部门的分工。

一方面，作为面向农产品生产环节的单行立法，农产品质量安全法强调了生产者的主体责任，且人人有责。换句话说，无论生产规模或组织形式如何，农产品的生产者均需履行保障农产品安全的法定义务。另一方面，新修订的农产品质量安全法对农产品经营设定了安全义务和法律责任，但此“经营”的范围限于“三前（食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前）”，比如游走在各地收集农户产出的菜贩子。这体现了农产品质量安全法与食品安全法的衔接，即食用农产品的市场销售遵循食品安全法。一如农产品质量安全法第75条规定，《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的违法行为和法律责任有规定的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照其规定进行处罚。

田间地头依旧是食源性农产品的主流源头，农产品质量安全法通过整合现有的实践经验，从“监测——评估——标准”的制度安排保障了监管的科学性和实际性，以“产地——生产——销售——监督”的制度安排明确了自我监管与官方监管的分工。一是农产品生产环节的投入品涉及农药、兽药、饲料等不同产品，其使用规范需生产经营者和执法者一并考虑《农药管理条例》《兽药管理条例》等的关联要求。二是农产品生产易受环境因素的影响，如气候炎热对于虫害及其防控的影响。因此，县级以上地方人民政府在开展农产品质量安全工作时也要考虑因地制宜，如通过地方性立法加强对农业投入品的使用监管。三是为了保障食用农产品安全，此次立法的制度设定也有推陈出新，如优化了监督抽检及其监测作用，新增了承诺达标合格证和信用监管制度。这些制度的科学构建仍需进一步的立法细化，尤其是涉及不同部门或层级的分工合作要求。

与食品安全法相比，农产品质量安全法的一个特殊之处是对质量的双重考量。一方面，与食品安全相关的质量是食用农产品入市销售的底线要求。这可借助强制执行的农产品质量安全标准来确保生产经营者的合法合规性。另一方面，质量的差异化在于满足消费者的不同需求。因此，农产品质量安全法针对优质农产品设立了质量标志制度。作为制度的顶层设计，农产品质量安全法既考虑了安全性质量的统一性，也考虑了梯次性质量的多元性。

“食品安全人人有责”。食用农产品的安全保障也遵循这一原则，且凸显源头治理的重要性。为此，新法不仅通过生产者的主体责任确保“安全食品产出来”，通过监管者的分工合作确保“食品安全管出来”，而且针对多元参与，完善了制度设计。这些制度包括农业主管部门负责的投诉举报，犯罪行为的先刑后行以及从刑事转向行政的衔接，针对农业生产违法侵权的公益诉讼、新闻媒体的公益宣传与舆论监督、农产品质量安全信息员等制度。

从静态法制到守法、执法、司法、监督等动态法治，上述多元参与可以在现有的实践中整合农产品质量安全保障的新议题，如人民检察院通过民事或行政公益诉讼来分别督促生产者和监管者履行农产品质量安全法规定的法定义务。同时，鉴于农业生产的场所特殊性、流通复杂性，不同主体之间的合作也要与时俱进。例如，农产品流通涉及“收”“储”“运”多个环节，且有粮食、肉制品、乳制品、生鲜果蔬等不同分类。如何加强“收”“储”“运”监管，并借助合格证、追溯等来明晰各主体的责任归属，尚需结合新修订农产品质量安全法的实施带来的新契机，探索合作之道。（孙娟娟）