豆芽制品添加禁用物质 监管如何破题

民以食为天，食以安为先。孙思邈在《千金食治》中指出，“安身之本，必资于食，不知食宜者，不足以生存也”。可以说，食品安全是维护人们健康和社会稳定的基础。豆芽作为传统食材，在我国有几千年的种植与食用历史，是百姓餐桌上最普通不过的蔬菜。豆芽嫩清香脆、营养全面，深受消费者喜爱。随着科学技术的不断进步，不法商人为追求利益，在豆芽种植、生产及销售等环节非法添加4-氯苯氧乙酸钠和6-苄基腺嘌呤等禁用物质，由此产生的“问题豆芽”事件曾在全国范围内造成较大社会影响。

近年来，笔者所在的上海市发生过多起豆芽中检出禁用物质事件。本文结合上海市金山区市场监管局查办的一起“问题豆芽”案，以上海市豆芽监管情况为例，简述国内豆芽制品的监管现状，并对我国豆芽种植、生产与经营环节的食品安全监管提出相关建议。

“问题豆芽”案简介

2019年2月20日，金山区市场监管局接到上海市市场监管局关于上海某蔬菜食品有限公司金山分公司（以下简称当事人）生产的两批次黄豆芽（生产日期：2019年2月16日、2019年2月17日）中检出4-氯苯氧乙酸钠的通知。

2月21日，金山区市场监管局组织执法人员开展现场检查，在当事人生产车间内查获含有残留不明液体的白色桶以及漂白粉等。执法人员现场对上述物质、豆芽原料、豆芽制品以及豆芽生产过程中喷淋用水等共10批次产品监督抽检。经检验机构检测，黄豆芽（生产日期：2019年2月21日）、生产过程中的黄豆芽（计划上市日期：2019年2月24日）、白色桶内不明液体均检出4-氯苯氧乙酸钠，其中不明液体还检出6-苄基腺嘌呤；而黄豆、水浸泡的黄豆、浸泡黄豆用水、绿豆芽、漂白粉等均未检出相关禁用物质。

经查明，当事人为了减少豆芽根须生长、提高豆芽品相及产量，非法使用含有4-氯苯氧乙酸钠和6-苄基腺嘌呤的不明液体喷淋豆芽，货值金额1万余元。

当事人上述行为不符合原食品药品监管总局、农业部、国家卫计委关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告（2015年第11号）要求，违反食品安全法第三十四条第一款第（一）项规定。经考量当事人违法事实的性质、情节和可能造成的食品安全隐患，金山市市场监管局决定将案件移送至公安机关。在公安机关作出不予追究刑事责任的审查结论后，金山市市场监管局依据食品安全法第一百二十三条第一款第（一）项规定，作出没收当事人违法所得，并处货值金额30倍顶格罚款的行政处罚。

豆芽制品监管现状

由于国家层面尚未厘清豆芽及制发属性，导致各地行政部门的豆芽监管职责分工不清。原卫生部《关于制发豆芽不属于食品经营活动的批复》（卫监督发〔2004〕212号）指出，豆芽的制发属于种植生产过程，不属于食品。商务部《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发〔2005〕1号）在附件《食用农产品范围注释》中，明确豆芽属于初级食用农产品。财政部《关于发布享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围（试行）的通知》（财税〔2008〕149号）则规定大豆加工为豆芽属于农产品初级加工行为。原国家质检总局《关于对豆芽生产环节监督管理意见的复函》（质检办食监函〔2009〕202号）答复，豆芽属于食用农产品。原农业部《关于豆芽制发有关问题的函》（农办函〔2014〕13号）中指出，豆芽属于豆制品，其制发过程不同于一般农作物的种植活动，生产经营应符合食品安全法的相关规定。由此可见，对于豆芽是食用农产品还是工业加工食品，不同行政部门的解释不尽相同。

2014年11月，原农业部、原食品药品监管总局签署《农业部食品药品监管总局加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》。按照该协议，在食品安全属地管理的原则下，在省及省以下层面，由同级地方人民政府根据当地豆芽生产经营实际和监管机构设置情况，合理确定豆芽菜监管部门及其职责分工。因此，目前各省市对豆芽的监管方式不尽相同。例如广东豆芽生产监管主要由农业部门负责，北京和海南则分别于2014年、2017年将工业化豆芽生产纳入食品生产许可管理。

就上海而言，《上海市工业化豆芽生产企业备案管理办法》于2013年3月实施，确定豆芽的工业化生产由原质监部门负责，对豆芽备案管理。后经历多次职能调整，目前由市场监管部门负责豆芽工业化生产以及经营环节的监管，豆芽的家庭作坊种植环节则继续由农业部门负责。虽然上海较早将豆芽制品纳入豆制品送货单管理，开展了豆芽追溯体系示范项目建设，采取“豆制品电子送货单+豆芽追溯二维码”的双保险监管模式，但由于市场上的豆芽制品主要是散装销售，导致上海市在豆芽制品信息追溯方面也存在一定难度，加上《上海市工业化豆芽生产企业备案管理办法》已失效，市场监管部门不再对新增的工业化豆芽生产企业实行备案管理，已备案企业也不再年审，豆芽制品的工业化生产与经营过程中的食品安全隐患进一步增加。

加强豆芽制品监管的相关建议

明确豆芽属性，夯实监管职责。

2020年10月，按照国务院第七次大督查的统一部署，14个国务院督查组分赴14个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展实地督查。其中，黑龙江省有关单位反映：“由于有关部门对豆芽的类别认定不一致，原卫生部和原质检总局认为豆芽属于初级农业产品，原农业部认为豆芽属于食品，导致地方在监管方式上还不完全统一。按食品进行管理的需要取得食品生产许可，按食用农产品进行管理的在市场销售不需要取得许可。建议明确界定豆芽等产品的分类标准和产品属性，进一步统一监管方式。”针对上述问题，督察组已将该问题转农业农村部、卫生健康委、市场监管总局办理。但截至目前，国家层面尚未对豆芽的属性予以明确。

基于现实情况，笔者建议在全国范围内将工业化豆芽生产统一纳入食品生产许可管理，由相关部门尽快研究制定工业化豆芽生产许可指导意见及审查细则等规章制度，进一步明确工业化豆芽生产的范围、场地、流程、禁用物质、关键控制环节、出厂检验等要求，具体由市场监管部门对工业化豆芽生产实施许可和监管。同时，推动尽快出台豆芽的食品安全国家标准。针对豆芽种植环节，由农业部门摸清各地豆芽种植家庭作坊底数，建立健全豆芽种植家庭作坊退出机制，积极引导、督促相关主体走工业化豆芽生产道路。

加强风险监测评估，进一步完善行刑衔接。

2015年第11号公告指出：“6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物质作为低毒农药登记管理并限定了使用范围，豆芽生产不在可使用范围之列，且目前豆芽生产过程中使用上述物质的安全性尚无结论。”由此可知，豆芽中使用上述植物激素的安全性还需要进一步研究确定，建议卫生部门会同市场监管、农业农村等部门继续开展豆芽的食品安全风险监测，开展豆芽中可能非法添加的植物生产调节剂、抗生素以及未知物质的安全性研究工作，及时发布风险评估结果，为我国豆芽的食品安全监管提供技术支撑。

对于豆芽生产以及经营环节检出6-苄基腺嘌呤等生长素的行为，笔者认为宜定性为经营添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品违法行为，应依据食品安全法第一百二十三条第一款第（一）项的规定作出处理。对于豆芽生产以及经营环节检出甲硝唑、恩诺沙星、环丙沙星等抗生素或者未知物质的情况，由于国家层面没有明确规定，因此检测机构出具的报告只有检出量，不会作结果判定，可以明确的是豆芽中添加抗生素显然比添加生长素性质更恶劣。对于此种情形，是定性为经营添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品违法行为，还是按照生产、销售有毒有害食品定罪，仍有待研究，需要执法部门会同司法、公安等部门协商确定。

笔者建议，从国家层面进一步明确豆芽的生产、种植、经营环节等不同环节添加植物生产调节剂、抗生素以及未知物质等不同禁用物质的处罚定性及行刑衔接尺度，明确行政处罚为主的情形以及按照生产、销售有毒有害食品定罪的情形。

探索智慧监管，加强食品安全信息追溯工作。

鉴于目前豆芽大多是散装上市销售，很容易被不良经销商钻空子，销售的豆芽经常存在货、单数量不符的现象，食品安全信息追溯难以全覆盖，豆芽制品的监管存在一定难度。因此，笔者建议将豆芽制品纳入食品安全信息追溯目录，利用信息技术实现“互联网+”的追溯体系建设。各地可以建立豆芽信息追溯管理体系，并统一接入国家食品安全信息追溯平台。也可以适时在京津冀、长三角、大湾区等大都市圈开展豆芽预包装形式销售试点，在试点区域内禁止散装豆芽销售，从根本上堵住监管漏洞，实现试点区域内的豆芽追溯信息“一品一码”。通过采集原辅料、生产过程、出厂检验、销售商信息，以及发货时信息的录入等具体操作，确保豆芽制品的食品安全信息追溯完整链的建立。消费者通过扫描包装上的二维码标签，即可实时追溯豆芽的源头以及流通过程，进一步提升消费者对食品安全的感知度、参与度和满意度。（作者为上海市金山区市场监管局 王晓磊）