加快健全农产品质量安全依法监管的制度机制

小智治事，大智治制。习近平总书记强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务，要健全食品安全监管体系，构建全程覆盖、运转高效的监管格局。农产品质量安全是食品安全的源头和基础，新时期加强农产品质量安全工作，除了在业务层面做好标准化生产、监管执法、监测评估等工作外，更重要的是立足农产品质量安全治理体系和治理能力的提升，从制度层面统筹谋划构建符合中国国情、农情的农产品质量安全制度框架，创设一批好用管用的制度机制，为农产品质量安全监管提供坚强保障。

目前，新修订的《农产品质量安全法》已于今年9月2日审议通过。《农药管理条例》《兽药管理条例》《生猪屠宰管理条例》《农作物病虫害防治条例》等行政法规和农产品监测、认证等配套管理办法陆续出台实施，不少省份修订了农产品质量安全地方性法规，农业农村和市场监管部门建立了全程监管、协调配合的工作机制。农产品质量安全总体保持稳中向好的发展态势，但这项工作起步晚，基层监管能力比较弱，在制度体系建设还需要结合新法的贯彻实施，在一些领域配套做好规章制度的立改废工作，尽快补齐制度体系短板。个人以为，下面四项制度是当前应当关注的重点，需要抓紧健全和完善。

一是建立科学完善的监测预警机制。这是发现问题的重要手段。做好农产品质量安全工作，守底线、防风险始终是第一位的，要增强风险预警的主动性，大幅提升风险监测评估能力，全面推进风险管理和科学监管，确保不发生重大的系统性、区域性农产品质量安全事件。风险监测上，建立全国一盘棋的风险监测体系，稳定和加强监测队伍建设，明确各层级监测工作定位，部省两层主要是开展风险监测，主要掌握面上情况；地县两层主要是监督抽查，督促生产经营者整改提高；乡镇主要是搞好农产品上市速测把关，筛查不合格产品。进一步加大监测抽检的科学性，全面系统设计监测计划，加强分析会商和综合研判，并且要用好监测结果，针对性开展后续工作。风险评估上，做好农产品质量安全风险评估工作的顶层设计，研究出台风险评估工作指南和能力提升指导意见，使这项工作在已有基础上逐步规范。把风险监测、风险评估、风险管理结合起来，融为一体，各有侧重，朝解决问题上发力，透过现象看本质，追根溯源找症结，有针对性地提出解决问题的技术管控措施和标准制修订建议，从全产业链的角度提升农产品质量安全水平。

二是建立严查重处的检打联动机制。这是查处问题的重要利器。针对监测评估发现的问题，跟进开展监督抽查，加大执法力度，把非法添加、使用违禁药物等违法违规行为遏制住，解决好主要矛盾。“检”主要是强化检验检测和监督抽查衔接，对风险监测发现的问题，跟进组织开展监督抽查，并可以采取飞行检查、暗查暗访、抽检分离等措施，以保证掌握真实情况。“打”主要是强化农产品质量安全执法打击力度，坚持严字当头，依托农业综合执法机构，对监督抽查不合格的，该处罚的要从重处罚，该曝光的要及时曝光，实现精准打击、严惩重处。现在看，各地在检打联动上做了些尝试，但受农业综合执法改革队伍、条件、能力等未完全到位因素影响，要想真正发挥作用和取得实效，需要下更大功夫。在抽检上，坚持问题导向，有针对性地组织对重点品种、重点区域、重点时段的监督抽检，健全监督抽检“随机覆盖”、“两检合一”，提高监管覆盖面，将监管压力传导至每个生产主体，避免地方“检不出问题”“不敢暴露问题”。在执法上，要深入推进农业综合执法改革，将农产品质量安全作为农业综合执法的重要职责，建立和完善执法办案制度。特别是对行业监管和综合执法的关系要抓紧深入研究，明确职责定位，细化责任分工，构建协同机制。激励各地开展农产品质量安全问题查处，加大执法办案力度，做到有案必查、查必到底，严打违禁使用、非法添加、制假售假等违法违规行为。

三是建立以承诺达标合格证为抓手的准出准入衔接机制。这是压实主体责任、实现全链条监管的重要支撑。经过2013年和2018年两轮机构改革，国家在食用农产品质量安全监管上，建立了农业农村部门和市场监管部门分段监管、各有侧重的体制机制。前些年，农业农村部和市场监管总局（原食品药品监管总局）联合签订了全程监管的协议，希望消除监管空白、凝聚监管合力，共同做好食用农产品监管工作，农业农村部门还借鉴工业产品开具合格证的经验，在总结试点经验的基础上部署推行了食用农产品承诺达标合格证制度。这项制度已经纳入了新修订的农产品质量安全法，已经上升为法律制度。我们认为以承诺达标合格证制度为抓手，打通准出准入链条符合监管实际，市场监管、农业农村两部门要同向而行，推动达标合格证制度取得更大实效。在产地准出上，农业农村部门要加强源头管控，推进标准化生产，加强对农民的教育培训，督促生产经营者加强自控自检，严格执行农业投入品使用安全间隔期规定，建立以承诺达标合格证制度为核心的产地准出机制。在市场准入上，市场监管部门要把住关，发挥食用农产品集中交易市场开办者的“把门”作用，督促强化市场准入管理，建立入场销售者档案，开展市场自检抽检和达标合格证查验等工作。在制度配套上，要抓紧出台管理办法，明确不同行业、不同主体、不同环节、不同经营模式出具承诺达标合格证的细节要求，并争取市场监管部门支持，两部门通力合作把产地出具、收购环节收取保存、批发市场入市查验等环节打通，共同做好全程监管。

四是建立更加协同高效的行刑衔接机制。这是农产品质量安全监管“四个最严”中“最严厉的处罚”的重要保障。当前，农产品质量安全监管“执法少”“执法难”“执法软”现象一定程度上存在。调研发现，有两个问题比较突出：一个是农业农村部门不愿移送，该依法严惩、移送追究刑事责任的没有移送，存在以罚代刑问题；另一个是公安部门不愿接受，现在对案件移送标准、移送程序和时限、证据固定、检验鉴定等没有明确规定，行刑衔接工作不畅。针对上述问题，需要抓紧建立健全行政执法与刑事司法衔接制度，对线索通报、案件移送、证据固定、涉案物品处置、案件材料补充等方面进行统一明确和要求，提高刑事打击的效率和威慑力，筑牢依法严厉打击农产品质量安全违法犯罪行为的法治防线。

上面四项制度机制，是从当前监管领域的一些薄弱环节和关键节点出发，对健全制度机制、提升农产品质量安全治理能力所做的一些思考。希望结合《农产品质量安全法》宣贯工作，进一步健全监管制度机制，不断织密依法监管全程监管防护网，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。（作者为农业农村部农产品质量安全监管司赵华军）