继往开来 重塑农产品质量安全治理新秩序

中国食品安全网（陈松）近日，十三届全国人大常委会第三十五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员王宁作的关于农产品质量安全法修订草案修改情况的汇报，集中审议了《农产品质量安全法》修订草案。此次二审稿更加突出了全程监管、完善了监管制度、强化了能力建设、压实了主体责任等。

亮点突出

全国人大法工委在调研总结各地实践经验、听取全国人大代表和社会公众意见的基础上，反复打磨，确保了修法的质量。此次《农产品质量安全法》修订草案相比较之前几稿，更加凸显了“全程监管”要义，内容更具有前瞻性、科学性和可操作性，力求“立得住、行得通、真管用”。

产管并举，全程监管衔接顺畅。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视农产品质量安全工作。习近平总书记提出“四个最严” “产出来”“管出来”等重要指示要求，从生产、监管两端发力，保障农业产业发展和公众“舌尖上的安全”。此次《农产品质量安全法》修订强调“产出来”，将监管范围扩大到覆盖所有农产品生产经营主体，强化生产经营主体第一责任，对于生产企业和合作社等规模化主体从严要求。明确规定：“农产品生产经营者对其生产经营的农产品质量安全负责；所有农产品生产经营者要科学合理使用农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定；选用优质特色农产品品种，采用绿色生产技术和全程质量控制技术；农产品生产企业应当建立农产品质量安全管理制度，配备相应的技术人员；农产品生产企业、农民专业合作社依法开具承诺达标合格证等”。将农产品安全生产摆在更加突出的地位，增强生产经营主体责任意识，对其生产经营的农产品承担安全责任，对造成的人身、财产或者其他损害承担赔偿责任，对社会造成严重危害的，依法承担相应的法律责任。

另一方面，修订草案强调“管出来”，要求落实地方人民政府的属地管理责任和部门的监督管理职责。草案规定“县级以上人民政府农业农村主管部门和市场监督管理部门等有关部门应当建立健全农产品质量安全全程监督管理工作机制，加强收购、储存、运输过程中农产品质量安全监管的协调配合和执法衔接，及时通报和共享农产品质量安全监督管理信息；建立农产品质量安全追溯协作机制。农业农村主管部门应当加强对农产品生产的监督管理，开展日常检查，重点检查农产品产地环境、农业投入品购买和使用、农产品生产记录、承诺达标合格证开具等情况”。以法律形式巩固机构改革成果，保证农产品质量安全监管权责一致。坚持“从农田到餐桌”全程监管的原则，避免监管空白，确保法律的系统性和实用性。

制度创新，全程贯通作用凸显。食用农产品承诺达标合格证（简称“合格证”)制度是此次修订草案中一项重大制度创新，经过多年实践，积累了较为成熟的推进机制，成为既符合当前实际又有利于管长远的科学制度安排，受到了各方关注和肯定。

自2016年起，合格证制度经过6省3年试点，2019年12月在全国全面试行。在合格证制度试行阶段，遵循了由易到难、逐步推进的试行思路，选择在蔬菜、水果、畜禽、禽蛋、养殖水产品等五大品类试行；在试行主体上，选择农产品市场供给率高、商品化程度高的种植养殖生产者中的农产品生产企业、农民合作社、家庭农场优先纳入管理，同时鼓励个体农户参与试行。经过三年的全国试行，合格证的理念深入人心，覆盖面越来越宽，树立了消费信心。但在试点期间，由于缺乏上位法依据，地方实践中存在着主体参与积极性不高，倒逼机制乏力等问题，一定程度上阻碍了合格证制度的全面推行。

此次修订草案对合格证制度做了进一步完善，增加了“从事农产品收购的单位或者个人对其收购的农产品分装后销售的，应此次修订草案对合格证制度做了进一步完善，增加了“从事农产品收购的单位或者个人对其收购的农产品分装后销售的，应当按照规定开具合格证；食品生产者和餐饮服务提供者应当按照规定收取并保存合格证；农产品批发市场开办者应当查验合格证的规定。并且明确了生产企业、合作社和收购者未按规定开具合格证以及收购者未按规定索取并保存合格证等违法行为的法律责任。”食用农产品合格证制度将是《农产品质量安全法》的一项基本法律制度，可以把种养过程管控、农兽药残留自检、产品带证上市、问题产品溯源等环节集成起来，把“产”出来“管”出来、产地准出市场准入衔接起来。作为农产品质量安全监管的新工具，将大大提升监管效能，助推质量安全治理再上新台阶。当按照规定开具合格证；食品生产者和餐饮服务提供者应当按照规定收取并保存合格证；农产品批发市场开办者应当查验合格证的规定。并且明确了生产企业、合作社和收购者未按规定开具合格证以及收购者未按规定索取并保存合格证等违法行为的法律责任。”食用农产品合格证制度将是《农产品质量安全法》的一项基本法律制度，可以把种养过程管控、农兽药残留自检、产品带证上市、问题产品溯源等环节集成起来，把“产”出来“管”出来、产地准出市场准入衔接起来。作为农产品质量安全监管的新工具，将大大提升监管效能，助推质量安全治理再上新台阶。

体系强化

现行的《农产品质量安全法》填补了我国农产品质量安全监管法律的空白，推动了我国农产品质量安全监管体系从无到有，从弱到强，提高了农产品质量安全治理的有效性和权威性。然而，现阶段农业生产经营依然分散，基层监管力量仍然薄弱，此次修订草案将进一步推动监管重心下移，强化乡镇监管机构的职责，有利于基层监管条件的改善、快速检测应用和技术服务支撑，可为农产品质量安全基层监管提供法制保障。主要表现在以下三个方面：

强化乡镇监管站的建设。乡镇和街道是社会的基础层面，基础不牢、地动山摇。基层是一线，问题在一线。基层农产品质量安全问题不好转，总体形势不可能根本好转。修订草案中规定“乡镇人民政府应当落实农产品质量安全监督管理责任，协助上级人民政府及其有关部门做好农产品质量安全监督管理工作”，这是将监管力量延伸到乡镇，从源头强化农产品质量安全监管，守牢安全底线。未来将推动乡镇农产品质量安全管理向网格化、规范化、精准化方向发展。同时，也将推动地方探索建立农产品质量安全网格监管员、协管员（信息员）激励机制，在待遇保障、绩效奖励、职务职级晋升、职称评定、研修深造等方面给予政策倾斜，提高监管工作积极性，打通农产品质量安全监管“最初一公里”，筑牢农产品质量安全根基。

强化快速检测的应用。农产品质量安全快速检测技术具有成本低、速度快的特点，并适用于现场检测，各地基本都采用快速检测方法把关上市农产品质量安全，成为乡镇质量安全监管的重要手段。此次修订草案中明确规定，“农业技术推广等机构应当依法为农户等农产品生产经营者提供农产品检测技术服务；冷链物流农产品检测的规定；农产品生产企业、农民专业合作社通过质量安全控制、检测等方式开具承诺达标合格证；县级农业农村主管部门可以采用经有关部门认定的快速检测方法,开展农产品质量安全监督抽查检测等规定”。未来农产品质量安全快速检测将在农产品上市把关、基层执法监管等方面得到广泛的推广应用，也为快速检测行业带来发展机遇，将不断推动检测技术的迭代升级，提升产品灵敏性、准确性和经济性等，促进农产品生产管控更加精准、高效、便捷。

强化技术服务的支撑。长期以来，以农技推广机构等公益性服务机构为主体的农业科技社会化服务体系在推进农业发展、创新驱动乡村振兴中发挥了重要作用。此次修订草案规定：“ 国家支持农产品质量安全科学技术研究，推行科学的质量安全管理方法，推广先进安全的生产技术；农民专业合作社和农产品行业协会对其成员应当及时提供生产技术服务；农业技术推广等机构依法为农户等农产品生产经营者提供农产品检测技术服务以及农业技术宣传教育、培训等服务。”充分发挥科研机构、农技推广机构和行业协会等专业力量的作用，全面加强农业科技社会化服务体系建设，提高农业科技服务效能，引领和支撑农业高质量发展，推进农业农村现代化。

实践创新

此次《农产品质量安全法》修订草案二审稿中涉及的基层监管、合格证管理、快检技术应用等创新内容，已经在全国各个地方有一定的探索实践，并取得显著成效。特别是将合格证制度纳入地方法规，先行先试、示范带动，例如浙江、海南等地方已积累了丰富的实践经验。

浙江规模主体开具合格证，其他生产者出具信息卡。2016年，《浙江省农产品质量安全规定》出台，在全国率先将食用农产品合格证纳入地方法规进行依法管理，明确要求规模农产品生产者实行农产品合格证管理，其他农产品生产者实行农产品生产者信息卡管理。对未按规定附具农产品合格证的，处一千元以上一万元以下罚款。同时，制定了《浙江省食用农产品合格证管理办法（试行）》《关于其他具有一定规模农产品生产者的认定标准（试行）》，进一步明确使用主体范围，细化行政主管部门、农产品生产经营者、市场举办者、食品生产企业、餐饮服务企业等各方职责。

目前，浙江有效构建起了以“一证一码”为主导，追溯码、“三品一标”、检验检疫证明相结合的合格证应用模式，强化“合格证+追溯码/产地编码/品牌”融合。另外，浙江不断规范乡镇监管机构规范化建设，推动快检技术应用，并推行“浙农码”合格证模式与“浙食链”对接，整合两大系统数据信息，以“一码集成”打破“一物双码”的局限，压实生产经营主体责任，打造从田间到餐桌的食用农产品全程监管链条。截止到2021年底共生成一证一码21万条，打印标签1190万张。

海南特定农产品凭检测合格证出岛。海南省早在2013年出台的《海南省农产品质量安全条例》中就明确规定，特定农产品凭检测合格证销售和进出省。检测合格证中应标注产品的名称、产地、生产单位和生产日期。对没有检测合格证的特定农产品规定了相应罚则。凡是不执行凭检测合格证运输特定农产品的，由县级以上农产品质量安全监督管理部门责令改正，对托运人、承运人分别处以运输费用三倍以下的罚款。

海南在食用农产品合格证制度试行中，充分将食用农产品合格证应用到生产、收购、出岛全过程监管中，要求所有上市销售食用农产品必须持有市县或乡镇产地检测合格报告单及食用农产品承诺达标合格证。海南在本省的机场、港口、车站均设立农产品质量安全检查检测站，对出岛特定农产品实行“逢车必检”，要求未经检测或检测不合格的以及未附带合格证的一律不准出岛，并予以遣返，严把农产品“三前”环节的最后一关。

前景展望

《农产品质量安全法》修订草案构建了以合格证制度为基础的新的法律制度体系框架，形成了新的农产品质量安全治理秩序。一方面，要求生产者开具合格证，经营者收取并开具合格证，市场开办者查验合格证，从产地到市场实现全程无缝衔接；另一方面，要求乡镇监管站开展巡查检查，应用快速检测把控好源头，监管部门开展风险监测和监督抽检，执法部门严厉打击违法违规行为，追根溯源，惩戒责任人。“双向发力”保驾护航我国农产品质量安全，为发展现代农业、强化公共服务、助力乡村振兴提供重要保障，将开创农产品质量安全治理的新局面。让我们共同期待新《农产品质量安全法》尽快颁布实施。（作者为中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所政策与信息研究室主任）