最高检：进一步规范各地对食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的探索实践

近日，最高人民检察院与最高人民法院、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家粮食和物资储备局、中国消费者协会等部门联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《纪要》），进一步规范各地对食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的探索实践。对此，最高检第八检察厅厅长胡卫列回答了记者提问。

记者：请简要介绍出台《纪要》的背景与意义。

胡卫列：2019年5月9日，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《食品安全工作意见》）提出“积极完善民事和行政公益诉讼制度，做好民事和行政诉讼的衔接与配合，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”的任务和要求。根据国务院食安办相关文件要求，这项改革任务由最高人民检察院牵头，最高人民法院、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家粮食和物资储备局等部门共同参与。中央依法治国办和国务院食安办均将这项工作纳入食品安全重点工作安排予以督办，并要求长期推进。

最高检及时下发了贯彻落实《食品安全工作意见》的通知，要求各级检察机关在食品安全民事公益诉讼中积极探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，并与立法部门、法院、行政机关、消费者保护组织等部门和单位加强沟通联系，通过推动立法、加强理论研讨、建立协作机制等形式，不断凝聚办案共识。

各级检察机关在办案实践中勇于担当、积极探索，办理了一批食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件。据统计，2017至2019年，全国检察机关在食品安全民事公益诉讼中共提起惩罚性赔偿公益诉讼800余件，共提出惩罚性赔偿金诉讼请求11亿余元。如安徽省检察机关2019年1月至2021年4月期间，对239件食品药品安全领域案件提出惩罚性赔偿诉讼请求，主张惩罚性赔偿金额2.38亿元；法院审结检察机关提起的食品药品安全领域惩罚性赔偿公益诉讼案件180件，均判决支持检察机关诉讼请求。同时，各地在公益诉讼惩罚性赔偿实践探索中提出了不少问题，如公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位、公益诉讼惩罚性赔偿与私益诉讼惩罚性赔偿的关系、惩罚性赔偿数额的认定标准、赔偿金管理使用等。

为规范各地实践探索，2020年8月28日，最高检与最高法等单位联合召开了关于探索建立食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会。会上，最高检通报了改革项目的进展情况，全国检察机关办理食品安全民事公益诉讼案件提出惩罚性赔偿诉讼请求案件的实践情况，分析了办案中遇到的实际问题，并就贯彻落实好中央改革任务，稳妥推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索提出意见建议。

参会各单位一致表示支持检察机关办理公益诉讼惩罚性赔偿案件，认为此类案件的办理充分发挥了民事公益诉讼的追责功能，通过对侵权人提起民事公益诉讼让其承担惩罚性赔偿责任，可以加大其违法成本，对潜在违法者产生震慑与警示作用。探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，对于维护市场秩序，保障消费者合法权益，维护社会公共利益，推动食品安全国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。各参与单位表示，要认真落实《食品安全工作意见》要求，强化政治意识、大局意识和责任担当，积极支持地方执法、司法部门稳步推进实践探索。会后，各参与单位对于相关问题进行了更深入的沟通协商，就深化实践探索、推动制度建立相关问题达成共识，形成《纪要》，作为改革任务的阶段性成果，固化各方共识，指导办案实践。

记者：《纪要》主要有哪些内容？

胡卫列：《纪要》以办案实践中存在的问题为导向，从充分认识建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的意义、积极推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度实践探索、加强沟通构建长效协作配合机制等方面作出了规定。具体包括以下主要内容：

一是针对法律依据不明确、认识不一致的问题，《纪要》指出各有关部门要认真落实《食品安全工作意见》要求，稳步推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索。

二是关于惩罚性赔偿制度功能定位，《纪要》强调惩罚性赔偿惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位，认为可以充分发挥民事公益诉讼的追责功能，通过对侵权人提起民事公益诉讼惩罚性赔偿，加大其违法成本，对侵权人及潜在违法者产生震慑与警示作用。

三是关于提出惩罚性赔偿诉讼请求的适用条件，《纪要》提出应当根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等因素，综合考虑是否提出惩罚性赔偿诉讼请求。具体情形主要包括侵权人主观过错严重，违法行为次数多、持续时间长，违法销售金额大、获利金额多、受害人覆盖面广，造成严重侵害后果、恶劣社会影响或者具有其他严重侵害社会公共利益的情形。

四是关于认定损害社会公共利益的标准，《纪要》认为是否侵害众多不特定消费者合法权益，损害社会公共利益，应当以是否存在对众多不特定消费者造成食品安全潜在风险为前提，不仅包括已经发生的损害，也包括有重大损害风险的情形。向众多不特定消费者销售明知是不符合食品安全标准的食品，应当认定为侵害众多不特定消费者合法权益，对众多不特定消费者生命健康安全产生公益损害风险，构成损害社会公共利益。

五是关于食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用，《纪要》指出应坚持用之于公益的原则。食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件判决生效后，人民法院审判部门要及时移送执行部门执行。各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，依法统筹用于消费者合法权益保护。

六是关于构建长效协作配合机制。《纪要》要求建立健全办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件的常态化沟通协作机制，完善案件线索移送和信息共享机制。同时，对食品安全有关部门为人民检察院和人民法院在检验检测、鉴定评估等方面提供专业咨询和技术支持；人民检察院对消费者协会提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿进行支持起诉等内容进行了规定。

记者：下一步，如何更好地推进这项制度发展？

胡卫列：建立食品案件民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，需要各部门协同发力，在深化沟通协作的基础上，努力强化实践探索，通过一个个公益诉讼惩罚性赔偿案件的办理，不断凝聚改革共识，在此基础上，持续深化理论研究，推动公益诉讼惩罚性赔偿立法进一步完善。

一是强化实践探索，在办理惩罚性赔偿案件中准确把握惩罚性赔偿“惩罚、遏制和预防严重不法行为”的功能定位。丰富实践样本，总结、提炼特殊规则制度。在今年315“国际消费者权益保护日”来临之际，最高检发布了8件食品药品安全消费者权益保护公益诉讼典型案例，其中三件检察机关提起民事公益诉讼案例和一件支持省级消保委提起民事公益诉讼的支持起诉案例均提出了惩罚性赔偿诉讼请求，既有对生产销售有毒有害食品的行为提出销售数额十倍惩罚性赔偿金的案件，也有对保健品虚假宣传行为提出销售数额三倍惩罚性赔偿金的案件。

这些案例均存在侵权人主观过错严重，违法行为次数多、持续时间长，违法销售金额大、获利金额多、受害人覆盖面广，造成严重侵害后果或者恶劣社会影响等情形，符合提出惩罚性赔偿诉讼请求的适用条件，真正实现让“违法者痛到不敢再犯”的制度目的。在办案实践中，对于不符合上述条件的情形，如对于侵权人初犯、偶犯、主观过错和违法行为情节轻微、主动采取补救措施等没有必要给予惩罚的情形，一般不再提出惩罚性赔偿诉讼请求。

二是加强沟通协作，形成治理合力。2020年7月，最高检与国务院食品安全办、国家市场监督管理总局等行政监管部门会签了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》（下称《协作意见》），明确指出要“积极落实《食品安全工作意见》要求，在食品药品安全民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，对建立惩罚性赔偿制度开展联合调研，共同研究提出立法建议。”

各级检察机关要在工作中深入贯彻落实《纪要》和《协作意见》的要求，树立“双赢多赢共赢”理念，与食品药品相关部门协同发挥职能作用，进一步完善沟通配合机制，适时围绕食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿典型案件开展案件会商、联合调研、专项督导、联合培训等活动，加强对司法实践中出现的新情况、新问题研判，不断凝聚共识，形成共筑食品药品安全防线、保护消费者权益的治理合力。

三是深化理论研究，推动制度完善。检察公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，仍然还在探索发展过程中。在民事公益诉讼惩罚性赔偿制度方面，公益诉讼与私益诉讼的衔接，惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金的衔接，惩罚性赔偿金管理使用等问题均需要结合实践深化理论研究，为制度和立法完善夯实理论基础。即将召开的中国法学会检察学研究会公益诉讼检察专业委员会第一届年会已将其作为三项主题之一，期待引起学术界与实务界更广泛的关注，凝聚更多的共识，夯实理论和制度基础。