坚守食品药品安全社会共治理念

中国食品安全报（徐非）社会共治是中国食品药品安全治理的亮丽名片，是社会治理的中国智慧表达。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。今天,社会共治已成为我国食品药品安全治理的基本原则之一。《食品安全法》规定，食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。《药品管理法》规定，药品管理应当以人民健康为中心，坚持风险管理、全程管控、社会共治的原则，建立科学、严格的监督管理制度，全面提升药品质量，保障药品的安全、有效、可及。《疫苗管理法》规定，国家对疫苗实行最严格的管理制度，坚持安全第一、风险管理、全程管控、科学监管、社会共治。《医疗器械监督管理条例》规定，医疗器械监督管理遵循风险管理、全程管控、科学监管、社会共治的原则。

拥有共同利益是实现社会共治的重要前提。社会共治是社会主义民主政治的生动体现。习近平总书记强调：“中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”食品药品安全拥有最广泛的利益相关者。安全是所有食品药品利益相关者的共同利益基础。在市场经济条件下，每个市场主体都有各自的利益，但安全是食品药品安全利益相关者的最大公约数。突破安全底线，食品药品存续的基础就会动摇，所有相关者的利益就可能荡然无存。维护食品药品安全，既是维护所有利益相关者的共同利益，也是维护每个利益相关者的个人利益，应当在食品药品安全领域努力建立最紧密的命运共同体,全力扩大共同的价值追求。

推进社会共治是发展共同利益的有效途径。习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”社会主义制度的确立与发展，为食品药品安全社会共治奠定了深厚的基础、开辟了广阔的前景。经过多年的探索与实践，我国已逐步确立了企业负责、政府监管、行业自律、公众参与、媒体监督、社会协同、法治保障的食品药品安全社会共治格局。坚守食品药品安全社会共治，需要科学把握以下重要关系：

监管与治理的关系

在我国，食品药品安全领域是较早引入治理理念的领域。2003年7月《国务院办公厅关于实施食品药品放心工程的通知》（国办发〔2003〕65号）首次提出，实施食品药品放心工程要坚持“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的方针。2004年5月《国务院办公厅关于印发食品安全专项整治工作方案的通知》（国办发〔2004〕43号）提出：继续按照“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的工作格局，开展食品安全专项整治。按照政府推动、部门联动、市场化运作、全社会广泛参与的原则，积极开展食品安全信用体系建设试点工作。2004年9月《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）提出：继续坚持“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作机制。从2004年开始，在食品安全监管实践中，逐步形成了“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动、社会广泛参与”的工作原则、工作机制和工作格局，这是我国食品安全社会共治理念的孕育。2013年6月我国举办以“社会共治、同心携手维护食品安全”为主题的全国食品安全宣传周，提出“要发挥社会主义的制度优势和市场机制的基础作用，多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。”“保障食品安全，是需要政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会他律共同生效，市场机制和利益导向共同激活，法律、文化、科技、管理等要素共同作用的复杂的、系统的社会管理工程。只有形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会共治格局，才能不断破解食品安全的深层次制约因素，才能不断巩固食品安全的微观主体基础和社会环境基础。”这次宣传周首次提出食品安全社会共治理念。2014年4月《国务院办公厅关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》（国办发〔2014〕20号）首次在文件中提出“社会共治”，要求落实企业主体责任，推动社会共治。加强食品安全社会共治宣传，引导消费者理性认知食品安全风险，提高风险防范意识。

在食品药品安全领域引入治理理念或者共治理念后，许多人都在追问治理与监管两者的关系。有专家考证，“治理”可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意是控制、引导和操纵。长期以来，“治理”主要用于与国家公务相关的政治活动和管理活动中，其传统含义是：国家运用权力维护正常的社会秩序。20世纪90年代以来，西方政治学家、经济学家以及管理学家不断赋予治理以新的含义。目前治理的内涵与外延已远远超出传统意义，被广泛运用于社会经济多领域。1995年联合国全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告提出：“治理是各种公共的或私人的机构协调其内部共同事务的诸多方式的总和。它是使诸多不同的甚至是相互冲突的利益得以协调以至采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度安排，也包括各种由成员协商认可的非制度安排。”

从相关研究成果可以看出，第一，治理认可组织内部存在着不同于国家权力和市场权利的社会权力（利）。这种权力（利）可以称之为与国家权力和市场权利相辅相成的第三种权力（利）。这种权力（利）既包含着表达私人意志的契约因素，也存在着体现国家意志的法律因素，是契约因素与法律因素的有机结合。第二，治理创造出组织自身对国家手段与市场手段双重扬弃的第三种运行方式。这种运行方式不是对国家手段和市场手段的全盘否定，而是在认可国家手段与市场手段双重不足的现实情况下，对国家手段和市场手段的补充与发展。有效的治理必须建立在国家与市场的基础上。对任何组织而言，国家与市场的作用都是外在与他律的，而治理则是组织的内在与自律的行为。国家与市场始终是治理重要的运行环境与评价要素。治理离不开国家与市场的双重影响。第三，治理是共同发展目标支持下不同利益主体不断互动的运行过程。治理确认存在不同的利益主体，却又存在共同的利益追求。仅有不同的利益主体，而没有共同的利益追求，就不存在治理问题。共同的利益追求协调了不同利益主体之间利益的分散与冲突，形成了利益及命运的共同体。所以，治理不是单个利益主体的单边活动，而是多个利益主体的多边活动或者联合行动，而且这种活动是不同利益主体之间的协调与互动。第四，治理是不断追求理想模式的持续过程。与国家手段与市场手段一样，治理也面临着失败的可能，治理是一个持续的过程,必须随着组织内外环境和条件的变化而变化。理想的治理模式是善治，而善治的目标就是最大限度地增进公共利益，即实现公共利益最大化，并在公共利益最大化的前提下实现参与者的利益。所以，治理特别强调共建共治共享的有机统一。

从上述分析可以看出，第一，治理是对监管的突破性变革。按照“百度百科”的解释，监管就是监督管理、监视管理。一般认为，监管关系是上下之间的命令与服从的关系，而治理关系是不同主体之间的管理与协作关系。如果说监管关系仅仅是纵向关系，而治理则是纵横交错的网状关系或者轮状关系。所以，治理不是对监管的全盘否定，而是对监管的辩证扬弃。治理克服了监管的一元、单向、静态的局限，形成了多元、双向、动态的关系，即共建共治共享的关系。从监管到治理，不是否定而是成长，不是排斥而是扩容。2013年6月全国食品安全宣传周提出：“构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局。”2017年2月国务院发布的 《“十三五”国家食品安全规划》提出：“加快形成企业自律、政府监管、社会协同、公众参与的食品安全社会共治格局。”2017年8月国家食品药品监管总局在对十二届全国人大五次会议第7617号建议的答复中提出：“解决食品安全问题，必须建立企业负责、政府监管、行业自律、公众参与、媒体监督、法制保障的社会共治格局，切实做到人人有责、人人共享。”我国《食品安全法》是较早全面引入社会共治理念的法律之一。《食品安全法》除了规定企业负责、政府监管、社会协同外，还在行业自律、公众参与、媒体监督做出了许多创新性规定。如食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。在药品领域，对于是否引入社会共治理念，早期曾有不同认识。2016年4月《国务院办公厅关于促进医药产业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕11号）提出：加强产业协同监管。完善监管部门、行业协会、医药企业沟通机制，健全横向到边、纵向到底的监管网络，形成全社会共治的监管格局。2016年10月中共中央、国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》提出：“共建共享是建设健康中国的基本路径。从供给侧和需求侧两端发力，统筹社会、行业和个人三个层面，形成维护和促进健康的强大合力。要促进全社会广泛参与，强化跨部门协作，深化军民融合发展，调动社会力量的积极性和创造性，加强环境治理，保障食品药品安全，预防和减少伤害，有效控制影响健康的生态和社会环境危险因素，形成多层次、多元化的社会共治格局。”2019年修订的《药品管理法》首次引入了“社会共治”的理念，同时规定,各级人民政府及其有关部门、药品行业协会等应当加强药品安全宣传教育，开展药品安全法律法规等知识的普及工作。新闻媒体应当开展药品安全法律法规等知识的公益宣传，并对药品违法行为进行舆论监督。有关药品的宣传报道应当全面、科学、客观、公正。药品行业协会应当加强行业自律，建立健全行业规范，推动行业诚信体系建设，引导和督促会员依法开展药品生产经营等活动。第二，监管是治理的主导性要素。在不同国家的治理体系中，监管的地位和作用是不同的。在我国的不同历史发展阶段，政府、企业、市场（社会）的关系也有所不同。在治理体系或者治理格局中，监管并没有缺失，仍然占据着重要地位。在食品药品安全领域，监管仍然是治理体系、治理格局中的核心要素、关键方式和重要内容。如在食品安全领域，政府及其监管部门承担着食品安全风险监测、食品安全标准、生产许可、监督检查、监督抽验、应急处置、违法查处等职责。《食品安全法》还明确：国家建立食品安全风险监测制度、国家建立食品安全风险评估制度、国家建立食品安全全程追溯制度、国家建立食品召回制度、国家建立统一的食品安全信息平台等，进一步彰显国家在食品安全治理中的突出地位。在药品安全领域，政府及其监管部门承担着药品质量标准、产品注册、生产许可、监督检查、监督抽验、不良反应监测等职责。《药品管理法》还规定：国家对药品管理实行药品上市许可持有人制度、国家建立健全药品追溯制度、国家建立药物警戒制度、国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度、国家实行药品储备制度、国家建立药品供求监测体系、国家完善药品采购管理制度、国家实行基本药物制度、国家实行短缺药品清单管理制度、国家建立职业化专业化药品检查员队伍、国家实行药品安全信息统一公布制度等，这些规定进一步凸显了国家在药品安全治理格局中的重要角色。在食品药品安全工作中，必须巩固监管的“基本盘”，拓展治理的“新空间”，形成共治的“大格局”。实践已经证明并将继续证明，监管“基本盘”越坚实，治理“新空间”越广阔。

理念与机制的关系

今天，在食品药品安全领域推进社会共治理念，已无大的争议。然而，在多广的领域、多深的层次、多大的力度上推进社会共治，还存在不同的认识。目前，社会共治有时是在不同语境下使用的。广义的社会共治包括企业负责、政府监管、社会协同、行业自律、公众参与、媒体监督、法治保障等。狭义的社会共治主要是指社会协同、行业自律、公众参与、媒体监督等。

经过持续的努力，目前在食品药品安全社会共治方面，取得的阶段性成果主要表现为：第一，社会共治理念已经确立。该理念已载入食品药品相关立法中，且已形成社会共识。这表明食品药品安全工作更加开放、更加积极、更加自信，这是食品药品安全领域的重大进步。第二，社会共治制度逐步完善。目前，在食品药品安全领域，已建立贡献褒奖制度、有奖举报制度、典型示范制度、责任保险制度、风险交流制度、信息公开制度等。第三，社会共治机制逐步健全。在食品药品安全领域，积极推进激励与约束、褒奖与惩戒、自律与他律、动力与压力相结合的机制建设，社会共治的内生动力不断增强。第四，社会共治格局基本建立。目前，已有多个平台或者载体，助力政府、企业、生产、社会共同推进食品药品安全社会共治。

在积极评价食品药品安全社会共治的同时，也要清醒地看到存在的一些短板和弱项。第一，从理念型共治到机制型共治还需进一步加快。如果说理念是大脑，决定方向，则机制是双足，决定动力。社会共治只有从理念层次转化到机制层次，才能落地生根、枝繁叶茂。第二，从权利型共治到义务型共治还需进一步培育。权利可以让渡，义务不能抛弃。对特定主体和特定事项而言，社会共治的一些内容属于权利而不是义务，有的方面还没有形成稳定的机制来持续推进。第三，从被动型共治到主动型共治还需进一步升华。对食品药品安全，所有利益相关者都有知情权、表达权和参与权。要通过有效的机制建设，激励利益相关者积极有序参与食品药品安全治理。下一步，应当进一步推进食品药品安全社会共治的制度化、机制化和体系化。

积极推进食品药品安全社会共治理念的第一次转化—制度化。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。通过制度建设可以将社会共治的理念转化为相关主体的权利义务，从法律上保障这些权利义务的有效行使和积极履行。近年来，在食品药品安全立法中，高度注重将社会共治理念转化为社会共治制度。如在风险交流方面，《食品安全法》规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。《药品管理法》规定，国务院药品监督管理部门应当完善药品审评审批工作制度，加强能力建设，建立健全沟通交流、专家咨询等机制，优化审评审批流程，提高审评审批效率。在有奖举报方面，《食品安全法》规定，县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。对查证属实的举报，给予举报人奖励。《药品管理法》规定，药品监督管理部门应当公布本部门的电子邮件地址、电话，接受咨询、投诉、举报，并依法及时答复、核实、处理。对查证属实的举报，按照有关规定给予举报人奖励。在贡献褒奖方面，《食品安全法》规定，对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。《药品管理法》规定，县级以上人民政府及其有关部门对在药品研制、生产、经营、使用和监督管理工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。在信息公开方面，《食品安全法》规定，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。《药品管理法》规定，国家实行药品安全信息统一公布制度。公布药品安全信息，应当及时、准确、全面，并进行必要的说明，避免误导。任何单位和个人不得编造、散布虚假药品安全信息。此外，在食品药品安全信息通报方面，《食品安全法》《药品管理法》《疫苗管理法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》都有许多规定，这为部门协同、社会协同奠定了良好的基础。

积极推进食品药品安全社会共治理念的第二次转化—机制化。制度是纸面上的法律，机制是行动中的法律。机制具有较强的适应性、灵活性、导向性、实操性和弥补性。在社会转型期，在相关法律制度成熟定型前，机制往往具有较大的灵活性和适应性。食品药品安全治理涉及众多利益相关者，这些不同的利益相关者的条件和期待不同，可以采取灵活多样的机制对其牵引和驱动。具体机制的设计往往体现着一定的目的性和方向性，不同利益相关者期待实现的目标不同，对其所运用的机制也有所不同。恰当的机制能够较好地导引有关利益主体向着预期的目标迈进。任何机制都是针对特殊的问题设计的。不同问题的破解，往往需要不同的治理机制。机制运行的效果可以在一定程度上检验体制和法制的设计是否科学、合理。从这个意义上讲，机制可以对体制、法制进行适度的纠偏。

目前，治理机制分为平台意义上的机制和动力意义上的机制。前者的主要功能是实现从分散治理到统一治理的转变，后者的主要功能是实现从被动治理到能力制度的跨越。两类机制均可为社会共治添砖加瓦。一般说来，实行多元型监管体制时，需要强调综合统筹、共筑合力的机制；实行单一型监管体制后，则更加需要强调汇聚力量、强化共治的机制。这是对立统一规律的基本要求。平台意义上的机制，主要有全程协作机制、信息共享机制、风险交流机制、行刑衔接机制等。如《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。《药品管理法》规定，县级以上地方人民政府对本行政区域内的药品监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域内的药品监督管理工作以及药品安全突发事件应对工作，建立健全药品监督管理工作机制和信息共享机制。动力意义上的机制，主要有：有奖举报机制、贡献褒奖机制、典型示范机制、责任保险机制等。目前，有的机制已经法制化，如《疫苗管理法》规定，国家实行疫苗责任强制保险制度。疫苗上市许可持有人应当按照规定投保疫苗责任强制保险。因疫苗质量问题造成受种者损害的，保险公司在承保的责任限额内予以赔付。这是保险公司参与药品安全治理的重要途径。有的机制还没有实现法制化。如近年来监管部门注重典型示范机制建设，树典型、推示范、出经验，以点带面，以面扩域，努力形成比学赶超、奋勇争先的良好局面。但严格说来，典型示范机制还没有法制化。

积极推进食品药品安全社会共治理念的第三次转化—体系化。食品药品安全社会共治理念落地生根，需要制度和机制的“云梯”支持。无论从制度的角度看，还是从机制的角度看，社会共治都需要建立系统完备的科学体系。下一步，要从食品药品安全各利益相关者的角度，加快建立推动各类主体积极有序参与食品药品安全社会共治的制度和机制。如在推进企业履行主体责任方面，可以进一步完善信用奖惩制度、信息公示制度、典型示范制度等。在推进地方政府履责方面，可以进一步完善贡献褒奖制度、典型示范制度、考核评价制度等。在推进行业协会、新闻媒体、广大消费者等方面参与共治方面，可以进一步完善有奖举报制度、典型示范制度、贡献褒奖制度等。在推进部门协同或者社会协同方面，可以进一步完善信息通报机制、区域合作机制、联合督查机制、行刑衔接机制、行纪衔接机制等。