推动小餐饮行业健康有序发展

民以食为天。近年来网络订餐、外卖迅速兴起，小餐饮和百姓生活密切相关，在方便生活的同时，如何推动小餐饮行业规范发展，保障百姓日常饮食健康，成为全社会关注的焦点。5月31日，由中国食品安全报社主办、中国食品安全网承办的小餐饮网络经营健康发展座谈会在京举办。座谈会围绕网络小餐饮监管立法现状和趋势、小餐饮网络经营准入现状和困难、小餐饮网络经营准入立法难点和对策建议、小餐饮网络经营监管经验分享、小餐饮经营监管与优化营商的融合发展等方面进行研讨。

原国家质检总局总工程师、中国质量万里行促进会会长刘兆彬，中国食品安全报社社长、总编辑朱长学，北京市市场监管局餐饮服务处副处长王雪莲，中国市场监管学会编审邢淼，中国人民大学法学院未来法治研究院副院长、副教授丁晓东，中国人民大学法学院学科规划办主任、食品安全治理协同创新中心研究员路磊，北京市食药法研究会副秘书长王伯潇，饿了么公共事务副总裁庄雁斌、食品安全总监贾娅玲，中国食品安全报社副社长、副总编辑李涛，副总编辑牛春安等出席研讨会，会议由李涛主持。

原国家质检总局总工程师、中国质量万里行促进会会长刘兆彬：

网络餐饮具有 “三新”特征

刘兆彬会长强调，小餐饮是中国食品安全管理当中的重点、难点，也是未来发展希望所在。网络餐饮是一种新业态，统计数据显示：我国餐饮分类当中按照营业面积、从业人员、营业额不同的标准来分类，大体上小餐饮占到所有餐饮的75%。

据介绍，网络餐饮有 “三新”特征。首先是一种新业态，形式新、内容新、方法新。是一种社会分工的新体现，细化了、专业了，也是技术进步的新体现，更是大量年轻新型消费者消费需求的新体现，成为当下食品行业一个新业态。其次，体现三个新贡献：一方面方便了消费者，节省了时间，服务消费者的数量已经达到3.4亿人；另一方面是增加了就业，中国餐饮从业人员达到3000万规模，促进了食品行业多样化的发展。再次，网络餐饮发展也出现一些新的问题和新的挑战：对监管监督、对消费维权，以及对食品安全隐患和风险都提出挑战。网络食品实体与虚拟并存，长距离外送，温度、食材餐具包括送餐者的健康，最突出的问题就是餐饮业添加剂问题。

因此，就如何推动小餐饮网络经营健康发展，刘兆彬提出三点建议：

一是完善监管体系。去年我国餐饮业倒闭关门285万家，又新成立了300多万家，完善立法要维护法制主体利益，消费者权益，企业合法权益都要维护。特别是食品安全标准、处罚、准入、许可这些关键制度设计，全国要保持法治的系统性，权威性和协调性。同时还要加强立法的一致性、科学性、统一性，来保障餐饮业特别是小餐饮、网络餐饮的公平性。

二是完善社会共治。加强三大监督：首先是加强舆论监督，公开透明的信息无论对监管者还是消费者都是最重要的；其次是加强协会监督管理。新的《食品安全法》，对协会的监督管理规定了非常重要的法律地位，同时赋予了它的一个职能，要按照章程建立健全行业规范和奖惩机制；再次是加强消费者监督，要给消费者渠道，要有内部吹哨人，要有消费者跟媒体、网络的互动，要有一个非常利好相互平等的权利。

三是发展第三方监管。对小餐饮和网络餐饮的大力倡导和扶持，配合政府监管的第三方机构监管，是小餐饮质量安全提升的一个切入点，是社会共治现代化治理体系的融合点，是食品安全风险防范的关键点，也是一个现代化服务业的增长点，同时也是国际惯例的对接点。

中国食品安全报社社长、总编辑朱长学：

“抓小促大”以“六化”推动小餐饮健康发展

朱长学社长表示，近两年，在“互联网+”的推动下，网络餐饮服务如日中天。《中国餐饮报告2018》显示，2017年我国的餐饮业收入达到3.9万亿元，线上外卖市场规模突破3000亿元。从整体结构来看，小微餐饮在整个餐饮行业中占据相当比例。例如，江苏省 2018 年的一份数据显示，全省 33 万家餐饮服务单位中，70%以上为小微餐饮；山东省 2018 年6月份数据显示，全省有小餐饮商户 9.13万家。

《食品安全法》第三十六条规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。小餐饮能否从事网络餐饮服务，如何从事网络餐饮服务属于地方事权，由省、自治区、直辖市决定。原国家食品药品监督管理总局制定了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》。该《办法》规定，省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章对小餐饮网络经营作出规定的，按照其规定执行。

目前，各地监管部门依法对小餐饮取得登记备案凭证后入网经营的问题进行了明确，但各地的做法不一致。产业发展应该抓小促大。规模餐饮有一整套的环节、流程、程序执行，小餐饮如果不规范化、模块化、持续化、科学化、溯源化、信息化，很难管好。

作为典型的窗口行业和生活服务性行业，小餐饮的规范发展和质量提升，有利于提升餐饮服务食品安全水平，是消费者的重要利益诉求。 那么，未来禁止外卖平台上的小餐饮将何去何从，是我们要思考和讨论的核心问题。因为在小餐饮备案经营者中，毕竟还存在一部分消费者所需的便利餐饮店、特色小吃店。同时，网络外卖也是一部分小餐饮商户收入的主要来源。

朱长学强调，本次座谈会围绕网络小餐饮监管立法现状和趋势、小餐饮网络经营准入现状和困难等方面进行研讨，以促进小餐饮行业健康有序发展，实现产业发展和民众需求的有机统一，充分体现社会共治。现在是市场经济，是网络时代，要想生存就得利他，要想发展就得融他。小餐饮不可替代，就要找到小餐饮不可替代的意义、要点、内容，进行有效规划，其发展的前景肯定是美好的。

北京市市场监管局餐饮服务处副处长王雪莲：

小规模食品生产经营管理办法正在征求社会意见

为规范本市小规模食品生产经营的生产加工行为，5月28日，北京市市场监管局起草了《北京市小规模食品生产经营管理办法（征求意见稿）》，公开征求社会意见。会上，王雪莲就《管理办法（征求意见稿）》进行现场解读。

目前北京市持有有效许可证餐饮单位约9.7万家，实际经营有7万家，其中有一多半是小餐饮企业。据介绍，小规模食品生产经营是指从事食品生产加工的小作坊、小餐饮店。小作坊，是指有固定生产加工场所，从业人员少，生产加工规模小，生产加工工艺简单，从事食品生产加工的个体工商户。小餐饮店，指具有固定场所，食品经营场所使用面积在6㎡～150㎡（含6㎡，含150㎡），从事食品即食加工、制作并直接向消费者销售的餐饮服务经营者，但以连锁方式经营的除外。小作坊、小餐饮店必须依照法规从事食品生产活动，保证产品符合食品安全标准，诚信自律。

王雪莲介绍，市场准入方面，从小餐饮入手尝试先证后核的方式。所谓先证后核，就是申请人按照申请材料要求提交申请，依申请取得《北京市小规模食品生产经营许可证》后，区局安排现场检查，符合要求的继续经营，不符合要求的撤回许可证。

目前，北京市对网络小餐饮监管要求都是一致的，网络经营首先要有合法资质，餐饮服务经营者取得营业执照和许可证后，按照核准的经营项目在网络订餐平台上经营。“从去年持续到今年为止的网络餐饮的净网行动，确实取得了非常好的效果。北京市市场监管局于4月份召开网络订餐平台监管工作部署会，切实落实食品安全主体责任，规范网络订餐平台管理责任，规范入网餐饮服务经营者经营行为。”王雪莲强调。

中国人民大学法学院学科规划办主任、食品安全治理协同创新中心研究员路磊：

网络餐饮经营监管要从立法角度完善

路磊认为，目前现行的法律和法规制度，对网络餐饮、小餐饮监管的可操作性有待进一步加强，这需要从立法角度完善，需要把加强监管和优化营商结合起来。优化营商环境，首先必须坚持法治的基本理念与规范。优化营商环境的意义是给业态、行业、企业以及各类生产主体一个稳定的经营预期。路磊同时指出，法治是最好的营商环境。坚持依法用法律手段，用制度衡量是最好的环境，是最公平的环境，包括小餐饮、网络餐饮的发展也需要有一个公平的法治的环境。

既要加强监管，又要优化营商环境，路磊从基本的理念平台的建设和体系建设三个方面提出了几点建议：一是推行包容审慎的规制的方式。近些年食品服务行业的新业态、新技术、新模式发展较快，建议国家和地方政府建立更加细致、包容、审慎的法律体系和管理方式，要允许企业大胆探索、承认企业行业在推进新业态发展中的主体地位，同时监管制度也应该与时俱进。二是构建统一联动的监管信息化服务平台。建立统一联动的监管信息平台，一方面有利于破解当前平台审核的困境、提升平台审核的准确性和效率；另一方面有利于优化监管资源，实现食品安全跨区域、多部门联动性精准监管，为“智慧监管”打通数据共享和信息联动通路。三是构建高效融合、协同发展的监管服务支撑体系。针对食品新业态虚拟性和混合性的特点，建议要加快构建网络食品安全追溯工作法制化进程，以立法形式规范网络餐饮链条中每个环节的责任义务，构建起联动的专业监管服务体系，推动食品新业态、新技术、新的信息技术和监管服务的有机衔接，为网络餐饮新业态健康发展打造良好的生态体系和发展环境。

中国人民大学法学院未来法治研究院副院长丁晓东：

网络餐饮监管应针对实际风险实施监管

丁晓东表示，在网络餐饮领域有两类重要的法律，一类是食品的法律，包括《食品安全法》以及相关的法律法规。另一类是和网络相关的一些法律，比如《电子商务法》和网络管理办法试行规定。丁晓东谈道：“市场监管涉及到国家和市场的关系，是一个争议很久的问题。支持市场派强调由市场进行监管，根据市场自身的信号体制实施监管。从市场准入的角度来说，支持市场派更多的是进行备案和许可，是进行事中、事后监管，而不是事前的监管。”

由于食品行业在司法领域的特殊性，问题非常复杂，丁晓东举例道：“在职业索赔人司法解释上，对于一般性产品惩罚性的赔偿，对于食品行业法院态度不一样。最高法院的司法解释里面，它也有一个摇摆，在食品行业相对来说比较包容，这就说明了它的立场，它觉得食品行业问题更严重，让这些职业索赔人有一些生存空间，但是在个案里面，其实每个法官的判决非常微妙，并不是一刀切的。”餐饮行业的地区性，以及网络的特殊效应，让网络餐饮的风险控制愈加复杂。食品安全的概念本身是工业社会的产品，是基于风险，基于现代工业流程来进行的，所以，食品行业的监管要从农业到工业社会，从工业社会到信息社会，涉及的方面较多，这也是食品行业监管的难点。

因此，丁晓东认为，要坚持风险监管思路。针对实际风险实施监管，而不是受新闻舆论等的影响，应通过与新闻媒体沟通，从而引导舆论，而不是被新闻舆论牵着走。另外，要实现真正的社会共治，在食品监管上提前布局，信息沟通共享，最大限度地保护消费者在食品餐饮行业的安全。

北京市食药法研究会副秘书长王伯潇：

建议加强网络电商平台运营者自查意识

王伯潇从三个方面谈了小餐饮网络经营准入立法难点和对策建议。首先，不管是小餐饮经营者，还是网络餐饮经营者，餐饮市场准入都是作为传统商事主体存在，并不因为经营领域和经营特点的创新性，导致商事主体的本体性发生什么根本性的变化。而对于商事主体的商事准入而言，登记设立的原则包括实质审核、形式审核、虚化审核三类原则，从目前各地实验的状况来看，随着政府改革的基本大势，国务院“放管服”的基本要求，对于许可的相应标准和要求正在逐步放宽。

其次，现行许可制度有两个核心点：关于审核材料证明文件的投递和现场核查。国家层面许可证明材料的规定相对较宽，在地方性的有关规定中，根据不同领域的食品行业，已经进行类别化的详细规定。关于核查问题，容易出现核查不到位或核查过严的情况，尺度非常难把握。王伯潇认为，“这本身并不是政策制定的问题，可能更多是政策落地的问题。”

再次，关于微商如何纳入正常制度监管范围。微商作为网络经营的参与者，执法力度上通过相应的平台自查、封存，具体惩戒措施很难落实到位。随着新型社交媒体的不断出现，给微商监管带来新的困难。王伯潇建议加强关于网络电商、网络平台、自媒体平台，甚至是关于软件生产者，软件相应依托平台运营者的《食品安全法》自查意识、系统纠错意识、风险监测自救机制，可在全行业进行重新的铺设，这是新时代特别需要考虑的。

饿了么公共事务副总裁庄雁斌：

积极履行网络订餐平台主体责任

庄雁斌表示，目前我国除辽宁、湖南、陕西、黑龙江、浙江、河北、河南、广西、上海、山西等十个省市明确规定经许可或备案的小餐饮商户可以开展网络经营活动外，大部分地区对此没有明确规定。导致了监管执行上的不统一、不确定甚至有松有紧、忽松忽紧，给小餐饮商户带来了经营上的困惑。某些省市近期监管政策骤然收紧，原本开展网络经营的小餐饮商户被要求下线，平台执行时商户是不理解的。

针对这种困扰，庄雁斌在会上强烈呼吁立法部门和监管部门能够充分考虑到小餐饮商户以及小餐饮商户开展网络经营，在吸纳就业、满足消费者便捷消费需求、维持食品整个业态多样化，甚至在传承中华传统美食的文化上发挥的积极作用，希望在食品安全风险可控的前提下，进一步放宽小餐饮的许可或者是备案的门槛，允许小餐饮商户开展网络经营。庄雁斌强调，这也是贯彻落实国家对新业态包容审慎大原则，落实“放管服”监管智慧，包括落实证照分离，线上线下一致管理原则的体现。

从平台角度，庄雁斌表示将继续积极履行好平台的主体责任，包括不断推进食品安全创新举措，落实好责任，主动把好关，未来也将继续积极发挥好平台自身以及骑手这支队伍的宝贵资源，积极投身到食品安全社会共治的工作中去，为满足消费者对美好生活的需求不断努力。