健全落实食品企业主体责任的十大机制

中国食品安全网讯（徐景波） 《食品安全法》被称为“史上最严”的食品安全法。《食品安全法》明确了企业主责、政府监管和社会共治三大治理体系。其中，最基础、最根本、最关键的制度安排是：食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。按照“预防为主、风险管理、全程管控、社会共治”的原则，《食品安全法》确立了食品企业的多项义务。如何将这些义务落实到位，是监管工作中需要认真思考的问题。只有建立良好的运行机制，将“纸面上的法律”转化为“行动中的法律”，食品安全才会有扎实的基础、显著的进步。新世纪以来，探索了许多食品安全治理机制，推进食品安全治理从被动治理到能动治理的转变。

分类监管机制

《食品安全法》第109条规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。”分类监管，通常是指按照事物的属性和特征，将监管对象划分为不同的类型，并确定不同的监管目标、监管要求和监管措施。目前食品生产、经营和餐饮消费领域，均已出台了分类监管制度。

分类监管机制的价值

一是彰显风险治理文化。风险治理是食品安全治理的第一原则。风险无处不在、无时不有，贯穿于食品生产经营的全过程和各方面。分类监管是风险治理原则的空间维度要求。强化分类治理，就是深化风险治理。

二是有效配置监管资源。我国是食品生产和消费大国，有2亿多食用农产品种养者、1100多万食品生产经营者、数十万种食品。如不区分风险等级，不划定监管重点，无论多少监管力量，都难以满足监管需要。
三是持续提升监管效能。监管资源不足是国际社会共同面临的难题。实施分类监管，通过细化、量化各项指标，确定企业、产品风险等级，将有限的监管资源向高风险企业倾斜，增加监管频次和力度，将节约监管资源、提升监管效能。

分类监管机制的落实

一是细化分类管理标准。分类治理的难点在于合理确定分类标准。目前的分类监管要坚持问题导向、聚焦风险维度，体现食品安全监管的精髓和要义在于风险管理。风险既有技术上的风险，也有管理上的风险，还有道德上的风险。在分类监管标准设定中要突出信用风险的比例。

二是强化公众参与治理。分类监管要体现社会共治原则。分类过程中要充分体现政府、行业、社会的多维共治。缺乏公众参与的分类治理是没有生命力的。要广泛听取行业协会、消费者协会、公众等各方面的意见和建议。

三是实施分类动态调整。分类监管不应一劳永逸，不可凝固不变。要根据风险的变化，及时调整企业等级，防止出现“僵尸”分类。各级监管部门要在人、财、物等方面强化对分类监管的支撑保障，集中优势资源和精干力量，加大对高风险企业和产品的监管。

贡献褒奖机制

《食品安全法》第13条规定：“对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”目前我国尚未出台统一的食品安全表彰奖励管理办法，有必要加快出台相关规定。

贡献褒奖机制的价值

一是塑造正向激励文化。榜样的力量是无穷的。褒奖不仅直接作用于个人，而且还间接影响于社会。对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励，有利于形成弘扬主旋律、传播正能量的社会文化。

二是激发群众投身治理。利益是重要的驱动力。褒奖之所以有效，在于其激发了人们趋利避害的本性。建立贡献褒奖机制，可以显著提升公众参与食品安全治理的积极性和主动性，营造良好的食品安全社会共治氛围。

三是推动社会治理创新。食品安全社会治理，从理念到制度再到机制，需要一定的平台和载体。贡献褒奖这一平台和载体，将食品安全监管力量从有限扩展到无限，将监管的视野从狭窄拓展到宽广。

贡献褒奖机制的落实

一是明确贡献褒奖标准。褒奖的对象必须是对食品安全工作做出突出贡献的单位和个人。地方政府、监管部门、行业协会等，均可结合本单位本行业的实际情况，确定“突出贡献”的标准，使贡献褒奖机制发挥其应有的激励价值。

二是扩大褒奖人员范围。《食品安全法》没有限定受奖人员的范围。地方党委和政府、食品安全监管部门、食品生产经营企业、食品安全研究机构、食品检验机构、食品行业协会及其工作人员等，都可以成为受奖人员。

三是加大贡献褒奖力度。要让受奖者受到充分肯定、得到广泛羡慕，从而产生更大的辐射和带动作用，激励更多的人投身食品安全工作。

有奖举报机制

《食品安全法》第115条规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。……对查证属实的举报，给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”《食品安全法实施条例》第65条规定：“国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。”目前食品安全有奖举报制度还存在着举报人保护制度不完善、操作程序不便捷且执行效率不高等问题。

有奖举报机制的价值

一是提升政府监管效能。当前我国食品安全形势总体稳定向好，但各种潜在的风险依然存在，食品安全监管任务依然艰巨繁重。建立食品安全有奖举报机制，可以调动社会各界参与食品安全监管，有效弥补政府监管力量的不足，有利于监管部门及时发现和查处违法犯罪线索，共同打好一场保障食品安全的“人民战争”。

二是拓宽群众诉求渠道。广大人民群众是安全食品的受益者,也是伪劣食品的受害者。人民群众所提供的食品安全风险信息往往是最直接、最及时的，对监管部门主动、快速打击违法犯罪行为，能够起到重要的作用。构建反应迅速、沟通快捷、运转高效的投诉举报平台，有利于动员和鼓励人民群众积极举报食品安全问题，主动参与食品安全监督。

三是遏制违法犯罪行为。构建食品安全立体监督网络，不断拓展监管部门的“眼”和“耳”，延伸监管部门的“手”和“脚”，将使不法分子感知天网恢恢、疏而不漏，违规生产经营必须付出高昂的成本。这将在一定程度上遏制违法犯罪行为的发生。

有奖举报机制的落实

一是强化内部举报保护。《食品安全法》建立了“内部举报人制度”。2019年9月国务院出台《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，明确提出要发挥社会监督作用，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。内部举报人举报违法行为，往往冒较大风险，轻则降职降薪、被逼离职，重则人身安全受到威胁。要采取切实有效的措施，加大对内部举报人的保护。

二是推行隐名有奖举报。为保护举报人的合法权益，应当推行隐名有奖举报。凡举报人认为其举报行为可能损害自身安全的，可以不提供真实姓名或者名称，但应提供其他能够辨别其身份的信息，或者采用书面委托的形式，委托他人代为申请、领取奖励。

三是强化举报保护措施。对食品安全违法犯罪行为的举报，有可能招致被举报人的打击报复，给举报人造成人身损害、财产损失，甚至危及举报人及其利害关系人的人身安全。除对经查实属于故意捏造事实诬告他人的举报依法公开外，无论举报信息是否全面，是否获得奖励，监管部门都必须为举报人严格保密。

典型示范机制

近年来，为贯彻实施《食品安全法》及其实施条例，各地出台了许多规范性文件，开展了许多示范单位建设。激励是管理的第一原则。食品安全监管部门应当逐步扩大示范创建覆盖面，充分调动社会参与食品安全治理的积极性和主动性，切实发挥示范单位的辐射带动作用。

典型示范机制的价值

一是推进治理模式创新。激励是最好的管理。开展食品安全示范工程建设，培育一批示范，树立一批楷模，使先进经验可学习、可借鉴、可复制、可推广，这是市场经济条件下做好食品安全工作的有效方式。

二是节约社会治理成本。在食品安全事件屡禁不止、食品安全监管力量相对不足的情况下，打好食品安全的“持久战争”，必须充分调动社会各界力量。开展典型示范机制建设，可以提升示范单位的自律性和能动性，有效节约治理成本。

三是促进企业自我发展。激励是最好的老师。食品安全示范单位的创建，将强化食品企业的主体意识、责任意识和形象意识，提升企业的影响力和感召力，增强企业的获得感和成就感。

典型示范机制的落实

一是持续加大推进力度。食品安全示范工程创建贵在持之以恒，绝不能急功近利。多年来，示范工程建设时有时无、时急时缓、时强时弱，究其原因是部分监管人员的思维问题。不善用行政指导，就不是现代监管。要深入宣传食品安全示范建设的重大意义，吸引更多的地方政府、食品生产经营企业投入示范工程创建。

二是强化示范动态管理。推进食品安全示范建设，要加大动态检查考评力度，以动态检查考评促进示范单位持续保持先进，使典型示范单位具有强大的生命力，避免“昙花一现”。

三是营造示范创建氛围。食品安全示范创建，需要发动全社会的力量，让众多小商店、小作坊、小餐饮店、小加工厂有创建的热情，营造出“个个肯努力、人人能先进”的良好氛围。对食品安全示范单位，要加大政策激励力度。

信息公开机制

《食品安全法》第118条规定：“国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。”“县级以上人民政府食品安全监督管理、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。”食品安全监管信息公开，是对消费者最大的保护，对违法者最大的惩罚，对监管者最大的约束，对社会舆论最大的引导，对信用体系建设最大的贡献。

信息公开机制的价值

一是推进食品安全共治。公开和参与构成现代民主的两大要素。公众对食品安全有知情权、参与权、表达权和监督权。信息公开是实现食品安全共治的基础和条件。没有信息公开，公众就无法知情，参与和监督也无从谈起。食品安全信息公开的力度，影响着食品安全共治的深度。

二是强化企业自我约束。食品安全信息公开，既包括政府部门的信息公开，也包括企业的信息公开。食品安全信息公开后，食品生产经营活动将置于全社会的监督下，这有利于督促食品企业依法依规进行生产经营。

三是促进政府阳光执法。作为食品的直接消费者，公众对政府公开的信息更关注、更敏感。公开行政审批、备案管理、监督检查、监督抽检、行政处罚等信息，可以让权力在阳光下运行，增强政府执法的公信力。同时，也可以增进公众对监管工作的理解和认同，帮助公众科学理性看待食品安全问题。

信息公开机制的落实

一是建立信息公开指数。除涉及保密事项外，食品安全监管工作应当最大限度地公开。要建立食品安全信息公开指数，将法定公开项目和其他应当公开的项目，全部纳入公开指数范围。由社会第三方定期考评，并向社会公开。对在监管信息公开工作中取得突出成绩的单位和个人，食品安全监管部门应当给予表彰奖励；对未履行信息公开义务，造成严重后果的，依法追究责任。

二是畅通信息公开渠道。消费者在食品安全信息的获取中处于劣势地位，一旦发生食品安全事故，他们对食品安全信息就更为关注，此时若信息传递滞后有误，将引发更大范围的恐慌。解决信息不对称，需要监管部门通过多种途径，及时公布食品安全信息，提高信息的透明度。

三是完善信息运行机制。数据显示，食品安全领域已成为网络谣言的重灾区。政府应当充分利用新闻媒体、网络平台等渠道，针对舆情监测捕捉到的食品安全不实信息，邀请有关专家进行识别、分析，及时消除民众的疑虑和误认误读。

信用奖惩机制

《食品安全法》第113条规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构”。《食品安全法实施条例》第66条规定：“国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，结合食品生产经营者信用档案，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接，及时向社会公布。”近年来，国务院有关部门和地方政府陆续出台了有关信用奖惩的指导意见，这对于推进我国社会信用体系建设具有重要意义。

信用奖惩机制的价值

一是深化企业文化建设。企业诚信是保障食品安全的重要基石。我国食品安全问题比较突出，有的食品存在安全隐患。食品生产就是良心生产。讲良心，就是讲诚信；讲诚信，就是讲道德。推行食品安全信用奖惩机制，形成褒奖守信、惩戒失信的文化，有利于提升食品安全治理水平。

二是提升企业竞争实力。市场经济是法治经济，更是诚信经济，健全市场经济的信用体系，早已成为社会各界的共识。在市场充分竞争的环境下，通过依法生产经营取得竞争优势，企业会越做越大。不靠诚信去竞争，而是企图通过不正当手段、制假贩假去获得经济利益，最终只会搬起石头砸自己的脚，受到应有的惩处。

三是促进行业健康发展。当前人们最头痛的莫过于诚信的缺失，最企盼的也莫过于对诚信的重建。诚信可以倍增或者倍减企业的形象和产品的价值。食品企业自觉践行承诺，切实对消费者负责、对社会负责、对企业自身负责，有助于食品行业健康有序发展。

信用奖惩机制的落实

一是加大诚信宣传力度。当前，个别食品企业商业道德滑坡、见利忘义，唯利是图。要加大食品企业诚信文化教育，引导食品企业树立正确的商业价值观，自觉加强对员工的信用管理，把诚信作为食品企业伦理基本准则和企业文化的核心内容。

二是及时公示奖惩信息。信用信息反映着食品企业日常信用表现，奖惩信息反映着奖惩决定。要及时将这两方面信息向社会传递，以社会监督促进企业诚信自律。奖惩信息公示要及时、全面、准确。

三是加大信用奖惩力度。应当加大对守信企业扶持力度，让信用企业真正获得更多的发展机会，让失信企业受到更多制约，使其得不到发展资源。对信用企业的奖励不能停留在发匾授牌上，要为企业的生产经营创造良好的政策环境、发展环境，提高企业的预期收益。对严重失信企业，要进一步加大部门联合惩戒力度。

责任连带机制

《食品安全法》设定了若干连带责任条款，规定了集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者的连带责任；网络交易平台的连带责任；食品检验机构、认证机构的连带责任；广告经营者、广告发布者的连带责任等。连带责任设计的目的在于补偿救济，加重当事人的法律责任，有效保障债权人的合法权益。连带责任的适用应当遵循严格的法定原则。

责任连带机制的价值

一是保障救济权利实现。连带责任拓宽了消费者维权的路径，增加了责任人的数目，扩大了责任财产的数额，提高了债权的安全性和债权实现的便利性，将求偿不能的风险留在了债务人内部，确保了消费者救济权利的实现。

二是增强消费维权动力。连带责任的运用，使消费者能够选择销售者、集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者等相关责任主体作为行使权利的对象，从而获得快速和便利的赔偿。连带责任降低了消费者寻求救助的成本，调动了消费者维权的积极性。

三是促进主体相互监督。食品安全连带责任涉及众多责任主体，连带责任的适用能够在相关主体间形成相互督促、相互提醒的氛围，促进各方共同遵守法律、维护食品安全。

责任连带机制的落实

一是强化交易责任连带。一些集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者见利忘义，片面追求入场经营者的数量、规模和入场费，允许未依法取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告等义务；一些网络食品交易第三方平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务，使消费者的合法权益受到损害。应当强化集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者与食品经营者之间的连带责任，网络食品交易第三方平台提供者与食品经营者之间的连带责任。明知食品生产者有违法行为，但仍为其提供生产经营场所或者其他条件，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂的生产经营者承担连带责任。

二是强化广告责任连带。在市场经济条件下，有些食品生产经营者，违反国家有关法律法规，大肆发布虚假食品广告，欺骗、误导消费者，严重损害了消费者的权益。广告经营者、发布者设计、制作、发布虚假食品广告，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。

三是强化中介责任连带。食品检验机构、认证机构违反法律规定，出具虚假检验报告、认证报告，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。

责任约谈机制

《食品安全法》第114条规定：“食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品安全监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。”

责任约谈机制的价值

一是督促企业履行责任。责任约谈主体可以要求约谈对象说明情况、分析原因、提出整改措施等方式，要求其以适当的方式尽快履行法律规定的义务；责任约谈的对象往往是被约谈单位的主要负责人，这有助于督促主要负责人履行食品安全责任。

二是形成无形社会压力。及时向社会公开约谈情况，并记入信用档案，将在一定程度上影响被约谈对象的社会形象和社会信誉，倒逼被约谈主体及时改正违规行为。

三是增进理解扩大共识。责任约谈有较强的教育引导作用，通过沟通交流，责任约谈主体可以了解被约谈对象的困难和风险，可以采取更有效的指导措施，帮助被约谈对象依法履行义务。

责任约谈机制的落实

一是健全责任约谈规则。为落实食品安全责任要求，多数地方政府制定了食品安全责任约谈管理办法，对督促食品企业依法依规生产经营起到重要的作用。需要在国家层面完善食品安全责任约谈管理办法，明确责任约谈的对象、情形、程序、效果，进一步推进约谈工作的科学化、规范化、程序化。

二是建立整改督查机制。责任约谈后，要按照“谁约谈谁负责”的原则，建立责任台账。被约谈人应当作出限期整改承诺，并在一定期限内书面报告整改落实情况。要将约谈对象整改情况作为考核、奖惩的重要依据；对无故不参加约谈或者经约谈屡教不改的，要依法严肃处理，以增强约谈的执行力和震慑力。

三是建立约谈救济制度。在食品安全责任约谈实践中，也存在约谈主体超越职权、滥用职权、违反法定程序进行约谈的情形，这不仅侵害约谈对象的合法权益，也有损政府形象。为防范责任约谈权被滥用，应当将责任约谈行为纳入行政复议和行政诉讼受案范围，依法保护被约谈对象的合法权益。

惩罚赔偿机制

《食品安全法》第148条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵除外。”惩罚性赔偿是指赔偿数额超过实际损害数额的赔偿形式，通过额外增加赔偿来进一步约束侵权人的行为。食品安全惩罚性赔偿制度在赔偿范围、计算标准等方面还有进一步完善的空间。

惩罚赔偿机制的价值

一是树立严格执法威力。惩罚性赔偿与补偿性赔偿不同，其扩大了赔偿的范围，侵权人既要对被侵权人的实际损失进行赔偿，还必须对侵权行为所带来的精神损害、社会影响损害承担惩罚性赔偿。食品安全法引入惩罚性赔偿制度，将大幅提高食品生产经营者的违法成本，强化食品安全法的威慑力，减少食品安全违法违规行为。

二是促进依法消费维权。惩罚性赔偿可以使受害人获得超过其所受损失的赔偿额，给受害人带来一定的收益。从一定意义上讲，惩罚性赔偿制度不仅鼓励受害人为自身权利而斗争，而且也间接维护了社会公共利益。

三是有效净化市场环境。建立食品安全惩罚性赔偿制度,大幅提高食品企业违法成本,这对有效净化市场环境具有重大的现实意义。惩罚性赔偿也能对其他食品生产经营者起到警示与教育作用。

惩罚赔偿机制的落实

一是完善赔偿计算标准。进一步明确“损失”的范围。在限定消费者损失范围时，必须综合考虑消费者的直接损失和间接损失，明确“损失”计算标准。应当制定差异化的赔偿金额计算标准，针对不同的食品侵权事件、不同食品种类，设置不同的惩罚性赔偿金额计算标准。

二是扩大惩罚赔偿情形。要探索扩大惩罚性赔偿的情形，如将免费赠送食品纳入惩罚性赔偿的适用范围。因为如果将免费赠送食品排除在惩罚性赔偿的适用范围之外，容易给非法食品生产经营者提供可乘之机。

三是完善惩罚赔偿要件。目前在一些发达国家或者地区，无论是食品生产者，还是食品经营者，因重大过失而导致食品安全问题的，都需要承担一定的惩罚性赔偿责任。有必要将“重大过失”纳入惩罚性赔偿的主观要件，以增强食品经营者的质量安全保障义务，提升食品经营者对食品质量的重视程度。

责任追究机制

《食品安全法》规定食品生产经营者的法律责任主要为民事责任、行政责任和刑事责任三种。建立最严格的责任追究机制，严惩各类食品安全违法犯罪行为，应当推进民事责任、行政责任与刑事责任的有机衔接，财产罚、资格罚、行为罚与声誉罚的相互结合，进一步提升法律制度的权威性。

责任追究机制的价值

一是树立严格执法权威。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。全面落实责任追究机制，应当认真贯彻食品安全“四个最严”要求，进一步加大执法力度，严惩重处各类违法犯罪行为。

二是维护市场交易秩序。在激烈的市场竞争中，食品企业追求利润最大化本身无可厚非，但如果为了降低成本、牟取暴利，弄虚作假、掺杂使假，就会严重扰乱正常的市场秩序。严格责任追究，可以有效惩治食品企业违法犯罪行为，切实保障消费者的合法权益。

三是防范食品安全风险。落实责任追究机制，将对所有食品生产经营企业具有极大的震慑作用。食品企业必须认真履行食品安全主体责任，规范管理，守法经营。

责任追究机制的落实

一是强化民事责任追究。在食品安全领域，民事责任具有刑事责任和行政责任不能替代的功能。要落实消费者赔偿首负责任制，接到消费者的赔偿请求后,食品生产经营者应当先行赔付，不得推诿。要落实惩罚性赔偿制度，消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金。要落实民事连带责任制，如明知他人存在违法行为仍为其提供条件便利的应当承担连带责任。

二是强化行政责任追究。要严格财产罚，对严重违法行为，可依法处货值金额三十倍以下罚款。要严格资格罚，认真执行被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。严格执行“双罚制”，对严重违法行为，要处罚到自然人。

三是强化刑事责任追究。严格落实“先刑后罚”要求，对于性质恶劣的违反食品安全法律法规的行为，应当先考虑适用刑罚，后考虑适用行政处罚，防止以罚代刑。如对在食品生产经营过程中非法添加化学物质，特别是对经营病死畜禽的，首先要判断是不是构成犯罪。如构成犯罪，应当直接由公安部门进行侦查，追究刑事责任。如不构成犯罪，应当由行政执法部门进行行政处罚。