食品药品治理理念与治理机制

中国食品安全网讯（徐非） 在食品药品治理中，经常使用"理念"与"机制"两个词。如风险治理理念、全程治理理念、社会共治理念、责任治理理念、智慧治理理念、部门协作机制、行刑衔接机制、绩效考评机制、信用奖惩机制、责任追究机制等。对于"理念"和"机制"，无论是从事理论研究的，还是从事监管执法的，往往都有不同的理解。有必要进行初步探讨，以期业界共同深入研究，逐步将治理理论和实践引向深入。

治理理念

关于"理念"，习近平总书记强调指出："理念引导行动，方向决定出路。""发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。""理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。实践告诉我们,发展是一个不断变化的进程,发展环境不会一成不变,发展条件不会一成不变,发展理念自然也不会一成不变。""首先要把应该树立什么样的发展理念搞清楚，发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策措施跟着也就好定了。""贯彻落实新发展理念，涉及一系列思维方式、行为方式、工作方式的变革，涉及一系列工作关系、社会关系、利益关系的调整，不改革就只能是坐而论道，最终到不了彼岸。"

作为哲学概念，"理念"至少可以追溯到古希腊。苏格拉底认为，"理念"是感性世界存在的依据。"理念"与"意象"不同，"意象"是对事物的形象性把握，具有变动性和个别性的特点，而"理念"则是对事物的概念性或者抽象性把握，具有稳定性和普遍性的特征。柏拉图认为，"理念"是那些不变的、永恒的、非物质的本质或者原型。现实世界是理念世界不完善的摹本。理念的世界是真实的存在，永恒不变，而人类感官所接触到的这个现实世界，只不过是理念世界微弱的影子。亚里士多德在《形而上学》中将"理念"理解为"某种不变的本性""可感事物的原因"。康德将"理念"看作是"某种必然的东西"，它是"构成形而上学基本目的的部分，其余部分都不过是手段"。黑格尔将"理念"理解为"自在而自为的真理""客观的真或者真本身""逐渐接近而其本身又永远留在彼岸的目标"。

作为形而上学的概念，"理念"与我国传统哲学的"道"较为接近。关于"道"的含义、价值、地位，许多历史典籍都有精彩的描述。如《易传》指出："形而上者谓之道，形而下者谓之器。"《道德经》提出："道者，万物之奥" "道生一，一生二，二生三，三生万物" "人法地，地法天，天法道，道法自然"。《韩非子·解老》指出："道者，万物之所然也，万理之所稽也。" 战国《吕氏春秋·大乐》指出："道也者，至精也，不可为形，不可为名。"《周易本义·序》指出："散之在理，则有万殊；统之在道，则无二致。"《楚辞》"远游篇"指出："道可受兮，不可传。"《礼记·中庸》指出："天命之谓性，率性之谓道，修道之谓教。道也者，不可须臾离也。可离，非道也。"《清静经》指出："大道无形，生育天地；大道无情，运行日月；大道无名，长养万物，吾不知其名，强名曰道。"《说苑》指出："万物得其本者生，百事得其道者成。道之所在，天下归之；德之所在，天下贵之；仁之所在，天下爱之；义之所在，天下畏之。"这些充分说明"道"在天地运行中拥有的至高无上地位。

"理念"究竟是什么？学界没有统一的说法。有的学者指出，理念通常是指人们经过长期的理性思考及实践所形成的思想观念、精神向往、理想追求和哲学信仰的抽象概括；也有学者认为，理念是指人们对于某一事物或者现象的理性认识、理想追求及其所形成的观念体系；还有学者提出，理念是体现事物运动的内在规律，反映事物运动的本质要求，对事物发展具有指导意义的一系列观念、信念、理想和价值的总和。理念是对食品药品治理的理性思考，其研究的是食品药品运行的应然问题，关系着食品药品治理的基础、全局、根本、战略和方向。理念具有基础性、根本性、核心性、终极性、宏观性等特点，在一定层面上反映着事物运动的哲学基础、指导思想、基本原则、核心价值和根本宗旨等。

哲学家黑格尔曾指出："一切现实的东西，唯有在它具有理念并表现理念的情况下才存在。""理念"研究的是超越事物形体或者现象、决定事物运行与发展的根本规律。理念是事物运行的灵魂，决定着事物发展的目标。有不同的治理理念，就有不同的发展方向和发展道路，就有不同的发展动力和发展局面。"道可道，非常道。"关心食品药品治理全局，谋划食品药品治理未来，必然首要关注食品药品治理理念。在食品药品治理中，理念虽然蒙着面纱，却担负着"最终裁判者"的重要使命。只有坚持科学治理理念，食品药品治理才能在大是大非面前不糊涂，在大风大浪面前不动摇。

近年来，在国际食品药品治理领域，专家学者提出了人本治理、风险治理、全程治理、社会治理、系统治理、综合治理、和谐治理、协同治理、责任治理、效能治理、专业治理、能动治理、动态治理、阳光治理、灵活治理、分类治理、精细治理、简约治理、审慎治理、智慧治理、全球治理、依法治理等诸多理念。这些理念的提出和派生，在一定程度上反映出不同国家不同民族在食品药品领域面临着不同的难题和挑战。今天，在我国食品药品领域，风险治理、责任治理、智慧治理，正在逐步成为三大核心治理理念。风险治理理念突出治理的科学性，责任治理理念突出治理的政治性，智慧治理理念突出治理的艺术性。随着食品药品治理实践的不断深入，科学性、政治性和艺术性将逐步实现完美的结合。

治理机制

关于机制，"百度百科"指出，"机制"一词最早源于希腊文，原指机器的构造和工作原理。在此意义上，可以解读为：一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成；二是机器是怎样工作和为什么会这样工作。后来"机制"一词引申到其他领域，可以解读为：一是事物的构造、功能及其相互关系，或者说，事物的组织结构及其运行机理；二是协调事物内部诸要素间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。无论是自然科学领域，还是社会科学领域，对"机制"的理解主要包括三个方面的内容，即构造、运行及功能。

在食品药品治理领域，可以从两个角度来理解"机制"：一是指工作载体或者工作平台，如综合协调机制、案件移送机制、部门协作机制等，这种意义上的机制可以称为"表层机制"，其主要功能是整合治理资源、增强治理合力。二是指运行机理或者运行动力，如绩效考评机制、信用奖惩机制等，这种意义上的机制可以称为"深层机制"，其主要功能为落实治理责任、激发治理活力。这两类机制都具有提升治理效能、提高治理水平的重要功能。

对"机制"可以进行多角度的分类。如从作用方式来看，机制可以分为双向机制和单向机制。双向机制可以称为全机制，即对行为人既奖又惩的机制，如信用奖惩机制、绩效考评机制；单向机制也可以称为半机制，对行为人或奖或惩的机制，如责任追究机制、典型示范机制等。从适用范围来看，机制可以分为基本机制和特殊机制，对各类行为人普遍适用的机制，可以称为基本机制，如责任追究机制、绩效奖励机制。而对特定人群适用的机制，可以称为特殊机制，如对食品药品企业适用的信用奖惩机制。从作用形态来看，机制可以分为资源整合机制、流程优化机制、责任落实机制、效能提升机制等。每一类机制，又有许多亚机制，如责任落实机制，就包括责任约谈机制、绩效考评机制等。

世界著名物理学家阿基米德曾说过："给我一个支点和杠杆，我可以撬动整个地球。"应该说，这个"支点和杠杆"就是表层意义上的机制。从这个意义上讲，人们有时也将方式、方法纳入机制的范畴。而"老牛已知夕阳晚、不用扬鞭自奋蹄"，能够激发"老牛"锐意进取、奋发作为的动力，就是深层意义上的机制，这是实质意义的机制。

在监管实践中，人们有时将机制与法制、体制、方式、方法等混用。事实上，体制通常是指部门、组织的机构设置、管理权限及其相互关系；法制通常是指国家法律制度；而机制通常是指是使事物有效运行的机理。与体制、法制相较，机制具有以下显著特点：

一是较强的适应性。机制大多为制度安排。许多制度包含着机制的内容，如新《食品安全法》第一百四十条规定："社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。"在这一制度中，"与食品生产经营者承担连带责任"就是重要的机制。但机制也可以为非制度安排。如2009年版《食品安全法》规定鼓励社会参与食品安全监督，这仅仅为法律原则或者法律理念而非法律机制。在社会转型期，在相关法律制度成熟定型前，机制往往具有较大的灵活性和适应性。应当高度重视机制建设，积极推进治理机制创新，最大限度地激发社会各种潜能和力量，最大限度地提升食品药品治理能力和水平。

二是较强的灵活性。食品药品治理涉及众多利益相关者。这些不同的利益相关者的条件和期待不同，可以采取灵活多样的机制对其予以牵引和驱动。比如对食品药品企业，可以采取分类治理机制、典型示范机制、信用奖惩机制、责任约谈机制、责任追究机制等；对地方政府、监管部门，可以采取考评评价机制、典型示范机制、责任约谈机制、责任追究机制等；对社会，可以采取有奖举报机制、贡献褒奖机制等。

三是较强的导向性。任何机制的设定都有特定的价值目标。这些目标可以是整合治理资源、增强治理合力、落实治理责任、激发治理活力、提升治理效能等。任何具体机制的设计往往都体现着一定的目的性和方向性，能够导引有关利益主体向着预期的目标迈进。机制的建立往往坚持以问题为导向。期待实现的目标不同，所运用的机制也有所不同。

四是较强的操作性。任何机制都是针对特殊的问题设计的。不同问题的破解，往往需要不同的治理机制。如为解决企业违背诚信问题，监管部门往往运用责任约谈机制，对企业相关负责人进行责任约谈。实践证明，这一措施强化了企业的诚信意识、风险意识、责任意识和法治意识，往往比其他手段收到了更好的社会效果。

五是较强的弥补性。体制、法制往往具有相对统一、稳定的优点，但也有相对凝固、僵化的不足。由于灵活性和适应性强，机制可以在一定程度上弥补体制、法制的缺陷。此外，机制运行的效果也可以在一定程度上检验体制和法制的设计是否科学、合理。从这个意义上讲，机制也可以对体制、法制进行适度的纠偏。

"机制"为什么具有这种特殊的魅力呢？这是因为"机制"能够将行为人的绩效与其形象、地位、利益、名誉、前途甚至命运紧紧地结合起来。它通过激励与约束、褒奖和惩戒、自律和他律、动力和压力等手段，激活了行为人趋利避害的本性，强化了行为人的责任感和使命感，调动了行为人的积极性和主动性，提升了行为人的执行力和创造力。马克思曾说过：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。霍尔巴赫指出：利益是人类行动的一切动力。拿破仑也曾表示，世界上有两根杠杆可以驱使人们行动：利益和恐惧。良好的机制将使治理成为一种"无为而治"的艺术。

近年来，在食品药品治理领域，逐步形成了综合协调、部门协作、区域协同、案件移送、行刑衔接、量化分级、绩效考评、信用奖惩、典型示范、有奖举报、贡献褒奖、责任连带、责任约谈、责任追究等诸多机制。这些生动而鲜活的机制，有力助推了食品药品治理从单向到多维、从被动到能动、从封闭到开放的跨越。

理念决定方向、体制决定道路、机制决定动力、方式决定效能。在食品药品治理中，"理念"是治理的"大脑"，"机制"是治理的"双脚"。有了智慧的"大脑"和强劲的"双脚"，食品药品治理才会坚如磐石，行稳致远。