构建食品安全信息治理新格局

徐景波

食品既可能是搜寻品，也可能是体验品，还可能是信用品。消费者购买食品，往往是通过信息进行消费选择的。监管部门和监管人员往往是通过获取信息进行专业监管的。社会各界也往往通过知悉信息来进行社会监督的。食品安全信息是指在食品研发、生产、经营、贮存、运输、消费以及监管过程中形成的以一定形式记录保存的与公众身体健康和生命安全相关的各类信息。食品安全信息是制定食品安全政策法规的重要基础，是分析食品安全形势的重要条件，是保障食品消费安全的重要依据，是监管食品安全的重要手段。强化食品安全信息管理，实现信息公开透明、资源共享，有利于促进食品安全问题的早发现、早预防、早整治、早解决，有利于营造良好的食品安全环境，有利于保护和促进公众健康。

一、食品安全信息的表现形式

信息是一种抽象的、无形的资源，需要依附于具有一定能量的载体才能实现传递和认知。食品安全信息的载体及形式具有多样化，如标签、说明书、广告、记录、报告、公布、宣传等。这些载体所反映食品安全状况的信息，都应当达到真实、准确、完整和可追溯的基本要求。

（一）标签、说明书

新《食品安全法》涉及食品“标签、说明书”的主要内容为：一是预包装食品标签应当符合法定要求。如第67条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：名称、规格、净含量、生产日期、成分或者配料表、生产者的名称和地址及联系方式、保质期、产品标准代号、贮存条件、所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称、生产许可证编号，以及法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。二是散装食品应当符合法定标注要求。如第68条规定，食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。对散装食品的特别标注既是保护消费者的知情权、选择权和监督权的需要，也是食品生产经营者履行主体责任和规范经营的需要。三是转基因食品应当依法显著标示。如第69条规定，生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。四是标签、说明书应当符合标注要求。如第71条规定，食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。第78条规定，保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容应当真实，与注册或者备案的内容相一致，载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等，并声明“本品不能代替药物”。保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致。

（二）广告

新《食品安全法》涉及“广告”的主要内容为：一是食品广告内容应当真实合法。如第73条规定，食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。食品生产经营者对食品广告内容的真实性、合法性负责。二是发布保健食品广告应当经过批准。如第79条规定，保健食品广告除应当符合本法第73条第1款的规定外，还应当声明“本品不能代替药物”;其内容应当经生产企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食品安全监督管理部门审查批准，取得保健食品广告批准文件。省、自治区、直辖市人民政府食品安全监督管理部门应当公布并及时更新已经批准的保健食品广告目录以及批准的广告内容。

（三）记录

新《食品安全法》涉及“记录”的主要内容为：一是农业投入品使用记录。如第49条第2款规定，食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农业投入品使用记录制度。二是进货查验记录。如第53条第2款规定，食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。三是出厂检验记录。如第51条规定，食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、检验合格证号、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。四是销售记录。如第50条第4款规定，从事食品批发业务的经营企业应当建立食品销售记录制度，如实记录批发食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。

（四）公布

新《食品安全法》涉及“公布”的主要内容为：一是公布食品安全风险评估结果。如第17条第2款规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。二是公布食品安全风险警示。如第22条规定，国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品安全监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。

（五）报告

新《食品安全法》涉及“报告”的主要内容为：一是风险报告。如第16条规定，食品安全风险监测结果表明可能存在食品安全隐患的，县级以上人民政府卫生行政部门应当及时将相关信息通报同级食品安全监督管理等部门，并报告本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门。二是自查报告。如第83条规定，生产保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品的企业，应当按照良好生产规范的要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系，定期对该体系的运行情况进行自查，保证其有效运行，并向所在地县级人民政府食品安全监督管理部门提交自查报告。三是信息报告。如第119条规定，县级以上地方人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政部门获知本法规定需要统一公布的信息，应当向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院食品安全监督管理部门;必要时，可以直接向国务院食品安全监督管理部门报告。县级以上人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政部门应当相互通报获知的食品安全信息。四是事故报告。如第103条规定，发生食品安全事故的单位应当立即采取措施，防止事故扩大。事故单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级人民政府食品安全监督管理、卫生行政部门报告。

（六）宣传

新《食品安全法》涉及“宣传”的主要内容为：如第10条规定，各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。

二、食品安全信息的基本属性

（一）信息的科学性

食品安全信息的科学性，来自于食品安全风险监测、风险评估和标准工作的科学性与严谨性。新《食品安全法》第14条规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。风险监测能够全面了解食品污染状况和趋势，发现食品安全隐患，协助确定需重点监管的食品和环节，为监管工作提供科学依据；风险监测能够为风险评估、标准制定和修订提供基础数据。第17条规定，国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。从客观上讲，食品安全风险监测、风险评估是把现代科技手段融入到食品安全领域，其所反映的食品安全信息更具有科学性、全面性和真实性。

（二）信息的透明性

食品安全信息透明是公众对食品安全做出正确判断的前提。如何有效地向公众传递有关食品安全信息，营造良好的食品安全氛围，已成为一个挑战。当前食品安全很大的问题是消费者信心不足,而信心不足主要是信息不对称导致的。解决信息不对称，需要加大食品安全公开力度，提高食品安全信息透明度，以此增强消费者食品安全认知和信心。为此，新《食品安全法》规定了信息公开制度。包括：一是在食品安全风险评估方面，规定经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品安全监督管理等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营。二是在食品安全标准管理方面，规定食品安全国家标准、地方标准、企业标准都在卫生部门的网站上公布，供公众免费查阅、下载。三是在特殊食品管理上，强调食品安全监督管理部门应当及时向社会公布已注册或者备案的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的目录。四是在食品安全事故处置方面，规定食品安全监督管理部门应当会同有关部门做好信息发布工作，依法对食品安全事故及其处理情况进行发布，并对可能产生的危害加以解释、说明。五是在监督管理方面，规定食品安全监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，依法向社会公布并予以实时更新，同时规定国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度等等。

（三）信息的共享性

信息不同于物质资源，它可以转让，可以共享。信息越具有科学性和规范性就越有共享性。为打通信息“壁垒”，实现信息资源共享，我国建立了食品安全信息交流和信息共享机制。新《食品安全法》在“总则”第6条明确规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。实现信息互联互通、共建共享，新《食品安全法》还规定了信息通报、会商制度，如第14条第3款规定，国务院食品安全监督管理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即核实并向国务院卫生行政部门通报。对有关部门通报的食品安全风险信息以及医疗机构报告的食源性疾病等有关疾病信息，国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门分析研究，认为必要的，及时调整国家食品安全风险监测计划。通过建立统一的信息平台，汇集整合食品安全各类管理信息，实现各监管部门间信息资源共享。

（四）信息的可溯性

食品安全问题涉及从农田到餐桌的全过程。为实现食品安全全程可溯可控、风险可查、责任可究，新《食品安全法》第42条规定，国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。食品从源头生产到最终消费，往往需要经过多个环节和多个场所。建立健全食品安全追溯体系，是加强食品生产经营管理、强化食品安全监管、促进社会诚信建设、维护消费者利益的现实需要。只有实施全程追溯、协同推进，才能保障食品安全信息共享，在问题发生时能够准确溯源并有效控制，从而最大限度地保障消费者的合法权益。

（五）信息的权威性

信息的权威性是指信息是否具有令人信服的力量和威望。食品安全信息是国家制定食品安全政策、法规的基础，也是现代食品安全保证体系的重要内容，关系到社会的稳定和食品贸易的发展，食品安全信息为社会普遍关注。近年来，消费者食品消费安全感低的一个重要原因就是缺乏权威、系统以及准确的食品安全信息，消费者面对海量模糊的信息不知所措。为解决信息公布的多层次、多源头、多渠道造成的混乱现象，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院食品安全监督管理部门统一公布。食品安全风险警示信息和重大食品安全事故及其调查处理信息的影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品安全监督管理部门公布。未经授权不得发布上述信息。县级以上人民政府食品安全监督管理、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。

三、食品安全信息的传播途径

进入新时代，随着互联网技术的发展与普及，食品安全信息传播途径呈现出多样化的局面，除报纸、广播、电视等传统媒体传播外，以互联网为代表的网络媒体以自己独特的优势迅速赢得市场，获得受众的青睐，成为了食品安全信息传播的主要阵地。

（一）网络媒体食品安全信息传播的优势

在食品安全信息传播方面，网络媒体与传统媒体相比具有很多优势：一是网络媒体提升受众主体地位，打破单向传播局面。随着网络媒体的快速发展，受众主体地位得到显著提升，受众主体既是食品安全信息的消费者，也是食品安全信息的发布者。在新媒体时代，每个人都是传播者，都可以利用微信、微博、博客以及论坛等途径传播食品安全信息。二是网络媒体具有很强的互动性。传统媒体对食品安全信息的传播以单向传播为主，受众只是被动地接受，即使有互动，也是延迟的。而网络新媒体的快速发展，微信、微博、博客、论坛等都是受众进行交流互动的场所，受众可以随时发表自己关于食品安全方面的观点。三是网络媒体信息发布及时，传播速度快。现在的手机已具备多种功能，可以迅速将食品安全事件发生的情景记录下来，只要与网络进行连接，信息立刻就会在网络上传播开来，让人们第一时间获取消息。四是网络媒体让信息获取更加方便快捷。互联网拥有海量信息，借助搜索引擎准确定位，人们可以迅速找到有关食品安全方面的信息。门户网站新闻更新及时，突发事件滚动报道，让人们能及时获得食品安全最新消息。

（二）网络媒体食品安全信息传播的正效果

网络媒体传播的海量性、快捷性、互动性的优势，极大拓展了人们选择和利用食品安全信息资源的内容和范围，真正实现了食品安全信息共享，这也是报纸、杂志和电视等传统媒体所无法比拟的。据了解，截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿、网络购物用户规模达6.39亿、网络视频用户规模达7.59亿，互联网全方位地改变了人们生活。当一些重大食品安全问题暴露在网络媒体上时，数量庞大的网民就会围观。与此同时，传统媒体会根据网络媒体曝光的信息进行进一步的跟踪报道，加强舆论声势。这样一来，网络媒体、传统媒体和网民一起产生的舆论压力往往对涉事企业和有关政府部门产生一定的压力，食品安全问题往往能够得到快速有效解决。

（三）网络媒体食品安全信息传播的负效果

与报纸、广播、电视等传统媒体不同，网络媒体对食品安全信息的传播并没有形成常态化。网络媒体一般只有在发生重大食品安全事件时才会进行专题报道。而一旦有媒体爆出某种食品存在安全隐患时，受商业利益驱使的网络媒体往往迅速跟进，在短时间内，有关某某食品存在安全问题的信息就会迅速裂变传播。如果广大消费者长时间接受食品安全负面消息，就会对食品安全现状产生严重的认知偏差。另外，在食品安全领域也极易产生网络食品安全谣言。面对庞大的食品市场信息，民众应当理性、客观看待；政府应当充分利用新闻媒体、网络平台等渠道，针对舆情监测捕捉到的食品安全信息，邀请有关专家对一些网络媒体上流传的不实信息及谣言等进行识别、分析，及时消除民众的疑虑。

四、食品安全信息的法律责任

新《食品安全法》坚持“四个最严”要求，对食品安全领域中的各类信息违法犯罪行为予以严惩。

一是严惩食品标签、说明书违法行为。第125条规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂，或者生产经营转基因食品未按规定进行标示，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

二是严惩违法发布虚假信息行为。第140条规定，违反本法规定，在广告中对食品作虚假宣传，欺骗消费者，或者发布未取得批准文件、广告内容与批准文件不一致的保健食品广告的，依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。第141条规定，违反本法规定，编造、散布虚假食品安全信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。媒体编造、散布虚假食品安全信息的，由有关主管部门依法给予处罚，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

三是依法处理未履行相关报告义务行为。第145条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门在获知有关食品安全信息后，未按规定向上级主管部门和本级人民政府报告，或者未按规定相互通报，或者未按规定公布食品安全信息，造成不良后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

四是严惩购销记录违法行为。第126条规定，食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告;拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

五是严惩提供虚假监测、评估信息行为。第137条规定，违反本法规定，承担食品安全风险监测、风险评估工作的技术机构、技术人员提供虚假监测、评估信息的，依法对技术机构直接负责的主管人员和技术人员给予撤职、开除处分;有执业资格的，由授予其资格的主管部门吊销执业证书。

六是严惩提供虚假检验报告行为。根据第138条规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质，没收所收取的检验费用，并处检验费用五倍以上十倍以下罚款，检验费用不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;依法对食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除处分;导致发生重大食品安全事故的，对直接负责的主管人员和食品检验人员给予开除处分。

七是严惩出具虚假认证结论行为。第139条规定，违反本法规定，认证机构出具虚假认证结论，由认证认可监督管理部门没收所收取的认证费用，并处认证费用五倍以上十倍以下罚款，认证费用不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;情节严重的，责令停业，直至撤销认证机构批准文件，并向社会公布;对直接负责的主管人员和负有直接责任的认证人员，撤销其执业资格。

八是严惩隐瞒、谎报、缓报食品安全事故行为。根据第142条、第144条规定，县级以上地方人民政府、食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门隐瞒、谎报、缓报食品安全事故，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分;造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职。此外，根据第149条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

食品安全信息治理是个复杂的系统工程。未来，食品安全信息治理应当进一步探索信息传播规律，完善信息法律制度，加强信息源、信息流、信息载体等管理，强化信息追溯系统，健全信息共享机制，加强国际交流合作，不断提升我国食品安全治理体系和治理能力现代化水平。