关于改革国有企业工资决定机制的实施意见

近日，《自治区人民政府关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》（宁政发〔2019〕2号）正式印发，自治区人力资源和社会保障厅现解读如下：

一、政策背景

自治区党委和政府高度重视我区国有企业工资分配制度改革，相关职能部门出台了一系列指导国有企业工资总额同经济效益挂钩及工资总额预算管理等办法，这些政策的及时出台对促进企业提高经济效益、调动广大职工积极性发挥了重要作用。随着改革的不断深化，我区现行国有企业工资决定机制还存在市场化分配程度不高、分配秩序不够规范、监管体制尚不健全等问题，已难以适应新形势下我区国有企业改革发展的需要，迫切需要进行改革。

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）的出台，对深化国有企业工资决定机制改革提出了具体要求。为落实党中央国务院有关决策部署以及国有企业工资决定机制改革的具体举措，针对我区现行国有企业工资决定机制存在的问题，迫切需要结合我区实际，按照深化国有企业改革、完善国有资产管理体制和坚持按劳分配原则、完善按要素分配体制机制的要求，自治区人民政府出台了《关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

二、目的意义

国有企业工资决定机制改革是完善国有企业现代企业制度的重要内容，是深化收入分配制度改革的重要任务，事关国有企业健康发展，事关国有企业职工切身利益，事关收入分配合理有序。我区《实施意见》是全面贯彻党的十九大精神、落实党中央国务院以及自治区有关决策部署的具体举措，也是深化收入分配制度改革的重要任务。我区《实施意见》的出台，对进一步建立健全灵活、高效的国有企业经营机制，推动国有企业全面提升发展质量和效率，坚持建立中国特色现代国有企业制度改革方向、坚持效益导向与维护公平相统一、坚持市场决定与政府监管相结合、坚持分类分级管理都具有特别重要的意义，也标志着我区国有企业工资分配制度体系基本形成。

三、内容概述

我区《实施意见》总体框架与《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》基本保持一致。分为总体要求、适用范围、改革工资总额决定机制、改革工资总额管理方式、完善企业内部工资分配管理、健全工资分配监管体制机制、加强组织实施工作等七个方面共26条内容。主要分为四个部分。第一部分总体要求（一至二条），明确了改革的指导思想和基本要求；第二部分适用范围（三至五条），明确了《实施意见》的适用范围、工资总额范围和国有企业类型划分；第三部分主要任务（六至二十二条），进一步细化实化的重点内容，主要涉及工资总额和工资分配两方面内容，结合我区实际，提出了4个改革要点，明确了17条具体措施；第四部分组织保障（二十三至二十六条），主要是从加强组织领导、统筹推进改革、做好宣传引导、实施时间四个方面提出了具体要求。

四、涉及范围

我区《实施意见》适用于自治区各级政府代表国家履行出资人职责的国有独资及国有控股企业。履行出资人职责机构包括代表政府履行出资人职责的国有资产监管机构和政府授权履行出资人职责的部门（机构）；国有独资及国有控股企业包括企业本部及其所出资的各级独资、控股的子企业。其他各级党委和政府有关部门、人民团体、事业单位（以下统称企业主管部门）所管理的国有独资及国有控股企业，依照本实施意见执行。由各级政府有关部门或机构作为实际控制人的企业,参照本实施意见执行。

五、主要政策

一是改革工资总额决定机制。《实施意见》确定了国有企业工资总额，要综合考虑国家工资收入分配宏观政策要求、企业发展战略和薪酬策略、生产经营目标和经济效益、劳动生产率、人工成本投入产出率、职工工资水平等一揽子因素。同时，完善了工资与效益同向联动机制，明确企业经济效益增则工资增、企业经济效益降则工资降的挂钩联动原则。对科学确定企业工资效益联动指标提出了指导性意见。

二是改革工资总额管理方式。《实施意见》对国有企业工资总额全面实行预算管理，根据企业功能性质定位、行业特点并结合法人治理结构完善程度，对其工资总额预算方案分别实行备案制或核准制。同时，对合理确定工资总额预算周期、强化工资总额预算执行等作出了规定。

三是完善企业内部工资分配管理。《实施意见》在坚持落实国有企业内部薪酬分配法定权利的基础上，对完善企业内部工资总额管理制度、深化企业内部分配制度改革、规范企业工资列支渠道提出了原则要求。

四是健全工资分配监管体制机制。《实施意见》进一步理顺了政府职能部门和履行出资人职责机构的监管责任，对加强和改进政府对国有企业工资分配的宏观指导调控、落实履行出资人职责机构监管职责、健全国有企业工资内外收入监督检查制度和问责机制作出明确规定。同时，对完善国有企业工资分配内部监督机制、建立国有企业工资分配信息公开制度等提出了要求。

六、主要特点

我区《实施意见》结合我区实际，对标《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》提出的原则性要求进行了细化和明确，使之更具指导性和操作性。主要特点有以下六个方面：

一是突出了工资决定机制市场化导向。根据企业功能性质定位和行业特点，突出市场导向，明确提出工资总额同向联动的经济效益指标要求，并明确提出工资总额增长与市场对标的劳动生产率、人工成本投入产出率等指标选取要求，其目的是建立目标倒逼机制，促使企业与市场对接、促进企业提高市场竞争力。

二是突出了对国有企业工资分配的分类管理。根据企业性质功能定位、行业特点，分别明确了营利类企业、功能类企业、公益类企业、金融类企业、文化类企业的效益联动指标，较好地体现了工资分配的激励性和公平性。结合法人治理结构完善程序，明确了工资总额分别实行备案制和核准制管理的要求。

三是突出了企业业绩和国有资产保值增值的导向。特别明确了“效益增、工资增，效益降、工资降”同向联动的具体要求。突出了企业经济效益责任考核的导向作用，对未完成经济效益考核指标的企业，明确了适当少增的要求。强化了国有资产保值增值的指标约束力，对未实现国有资产保值增值的，明确了工资总额不得增长或者适度下降的要求（即:国有资产减值幅度大于等于5%且小于10％的，当年工资总额降幅不低于5%；国有资产减值幅度大于等于10％的，当年工资总额降幅不低于10％）。

四是提高了国有企业职工平均工资对标标准。考虑到我区国有企业[自治区属和各市、县（区）属国有企业]职工平均工资整体水平不高,行业和地区间差距较大等因素,为缩小差距，充分调动职工积极性，增加职工收入调控空间,采取企业工资水平调控按行业类型分别与全国城镇单位就业人员平均工资进行对标的办法（对营利类企业上年职工平均工资达到同期全国城镇单位就业人员平均工资2倍以上，功能类和文化类1.8倍以上，公益类企业1.5倍以上，金融类企业3倍以上的工资增长实行调控）。

五是突出了增强企业活力与加强监管相统一。在坚持企业工资分配市场化方向的同时，进一步健全了工资分配的监管体制机制，通过实施工资总额预算、清算、备案和核准制以及信息公开等管理方式创新，加强对企业工资分配的事前引导、事中监控和事后监督管理。在增加企业内控管理方面，要求企业应在岗位评价的基础上建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益、发展战略和薪酬策略，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平，向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需岗位高层次、高技能人才倾斜，确保能够有效吸引、激励和留住关键人才。

六是细化了有关指标、要求和调控目标，增加了实施意见的可操作性。第一，细化了实施范围、工资总额、企业分类等内容。第二，细化了企业年度工资总额增长或下降的条件以及下降幅度的4种情形。第三，细化了实行工资总额管理备案制和核准制的分类情况。第四，细化了建立工资总额激励机制和增加机制。第五，明确了企业清算、预算上报、信息公开以及各地各部门统筹推进改革的具体时间节点。第六，明确了部门分工、工作机制和组织保障方面的具体要求和内容。

七、关键词

（一）市场化方向。《实施意见》改革的市场化方向非常鲜明。首先，进一步突出了国有企业的市场主体地位。企业董事会的工资分配管理权进一步落实，国有企业采取更符合市场规律要求的全面预算管理办法制订工资总额预算方案，自主编制、自我约束。第二，出资人监管方式更多采用备案制等市场化方式，给予企业更多自主权。第三，工资水平确定要求对标劳动力市场价位、参照市场标准，国有企业工资水平是否合理更多由市场说了算，特别是对主业不处于充分竞争行业和领域的企业，职工工资水平过高偏高的，通过落实政府部门规定的工资增长调控目标实现其工资增长相对少增，并逐步向市场合理价位接轨。第四，工资决定办法更符合市场规律。国有企业工资决定既考虑经济效益，也考虑劳动生产率，还参考同期劳动力市场价位，并与国有企业功能分类、考核指标与考核目标值高低难易程度等紧密联系，同时探索采用周期制预算管理。工资能增能减的机制更明确，即经济效益增、工资增，经济效益降、工资降；劳动生产率高的相对多增，劳动生产率低的相对少增。新的工资决定办法更全面、更科学，这有利于增强企业的市场对标意识，提升企业市场竞争力。

(二)效益增工资增、效益降工资降。《实施意见》强调工资增长由经济效益、劳动生产率、劳动力市场对标等多因素决定，并非弱化企业经济效益的极端重要性，也不是只讲公平不讲效率，更不是普涨工资。企业工资增长统筹考虑企业经济效益、劳动生产率、劳动力市场价位对标以及政府职能部门发布的工资指导线等多重因素。改革着眼于使国有企业职工更好分享企业经济效益增长、劳动生产率提高的成果，使职工工资增长与经济效益增长、劳动生产率提高同步，一定程度将使国有企业特别是充分竞争性行业和领域职工工资收入方面有更多获得感，给部分国有企业职工带来实实在在的改革红利。

（三）监管部门职责。改革对政府部门、履行出资人职责机构的监管能力提出了更高要求。改革要体现更科学有效的宏观调控，提出了多项创新性监管方式，如明确提出人力资源社会保障部门会同有关部门实施政策“组合拳”，包括定期制定发布工资指导线、及时提供更充分企业薪酬信息、调节过高收入、开展国有企业工资内外收入监督检查等一揽子精准化的事前引导事后监管政策措施，力求做到坚持效益导向与维护公平相统一，着力规范工资分配秩序，坚持宏观调控全覆盖，促进收入分配更合理、更有序。履行出资人职责机构通过组织业绩考核、事中动态监控、执行结果事后清算等方式督促所监管企业落实国家相关政策规定。

（四）改革工资总额决定机制。改革工资总额确定办法。按照国家和自治区工资收入分配宏观调控政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合自治区人力资源社会保障厅发布的企业工资指导线，合理确定年度工资总额。

（五）分类确定工资效益联动指标。根据企业功能性质定位和行业特点，科学设置联动指标，合理确定考核目标，突出不同考核重点。工资效益联动指标原则上为2-4个，最多不超过5个。联动指标可从经济效益、劳动生产率、人工成本投入产出率、风险成本控制、社会效益等大类指标的分项指标中选择。

（六）完善工资与效益联动机制。按照“效益增工资增、效益降工资降”的同向联动原则，建立完善工资与效益联动机制，根据企业年度经济效益实际情况，合理确定企业年度工资总额增长或下降幅度。

（七）改革工资总额管理方式。全面实行工资总额预算管理。全区国有企业实行工资总额预算管理，工资总额预算方案由国有企业根据工资收入分配政策和本企业实际自主编制，按规定履行内部决策程序后，于每年4月30日前报履行出资人职责机构备案或核准后执行。

（八）规范工资总额预算编制办法。企业年度工资总额预算方案编制范围原则上应与上年度财务决算合并报表范围相一致，包括企业（集团）本级的工资总额预算方案编制和所属各级全资、控股子企业的工资总额预算方案合并报表编制。企业应按照分级编制、逐级汇总的程序，依据企业国有资产产权隶属关系，以企业法人为单位，层层组织做好工资总额预算方案编制工作。

（九）完善工资总额监管方式。根据企业功能性质定位、行业特点，并结合法人治理结构完善程度，由履行出资人职责机构对所监管国有企业工资总额预算分别实行备案制或核准制管理。

（十）强化工资总额预算执行。国有企业应严格执行经备案或核准的工资总额预算方案，并应与经营业绩考核结果联动。需要调整工资总额预算方案的，应按规定程序及时进行调整，调整后的工资总额增长幅度原则上不得高于调整前的工资总额增长幅度。

（十一）完善企业内部工资分配管理。建立健全企业内部工资总额管理制度。国有企业在经备案或核准的工资总额预算内，依法依规自主决定内部工资分配。企业集团应合理确定集团本部工资总额预算，集团本部职工平均工资增长幅度原则上不超过本企业全部职工平均工资增长幅度。

（十二）规范企业工资列支渠道。国有企业应调整优化工资收入结构，逐步实现职工收入工资化、工资货币化、发放透明化。严格清理规范工资外收入，将各种津贴、补贴等工资总额组成范围内的所有工资性收入一律纳入工资总额管理，不得在工资总额之外以其他形式列支任何工资性支出。

（十三）健全工资分配监管体制机制。包括：加强和改进政府对国有企业工资分配的宏观调控和指导监督；落实履行出资人职责机构的国有企业工资分配监管职责；完善国有企业工资分配内部监督机制；建立国有企业工资分配信息公开制度；健全国有企业工资内外收入监督检查制度。《实施意见》明确了对企业存在超提、超发工资总额及其他违规行为的，扣回违规发放的工资总额，并视违规情形对企业负责人和相关责任人员依照有关规定给予经济处罚和纪律处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。