新中国70年来食源性疾病风险及其治理体系的变迁历程

本报讯（ 陆姣 山西医科大学管理学院教师，江南大学食品安全风险治理研究院特约研究员）食源性疾病（Foodborne Disease）是指通过摄食进入人体的有毒有害物质所引起的感染性或中毒性疾病，也包括食物中毒。食源性疾病不仅是全球最突出的公共卫生问题之一，更是食品安全的头号大敌，2012年原卫生部组织的一项食源性疾病主动监测的数据结果显示，我国平均每年有2亿多人次罹患食源性疾病，平均6.5人中就有1人罹患食源性疾病。食源性疾病风险是引发食源性疾病的主要原因，存在于农田到餐桌的各个环节，且是每个人在日常生活中都会面临的问题。因此，防控食源性疾病风险的发生发展，是保障人民最基本健康权利的切实要求。新中国成立70年来，随着社会的发展和科学技术的进步，食源性疾病的风险得以全面认识与有效控制，与此同时食源性疾病治理体系也从无到有持续完善，基本实现了由经验感知向科学管理的转变，形成了由风险监测、风险评估、风险预警与交流等构成的食源性疾病风险管理体系，食源性疾病治理取得了历史性的伟大成就。

食源性疾病风险的历史变迁

1949年新中国成立初期，城乡居民的温饱问题尚未得到解决，我国的食品消费结构为生存型，相比食品质量安全，保障食品数量供应更加迫切。当时我国实行的是高度集中的计划经济体制，计划经济体制严格管控了食品生产经营主体的行为。但由于当时社会生产力与生产条件十分落后，解决温饱问题是这个历史时期的核心，加之人民群众卫生知识普遍缺乏，无意食用有毒有害食品成为引发食源性疾病的主要原因。到20世纪60年代末，我国的经济建设取得了一些重要成就，但由于对经济建设规律认识不足，工业化推进与农业生产过程中产生的环境污染问题没有得到相应的重视，农药残留、工业废水、生活污染较为普遍，由环境污染产生的食品污染成为当时主要的食源性疾病风险。

1978年12月，党的十一届三中全会召开，经济体制改革启动，多种经济成分被鼓励发展，社会生产力迅速发展，人民的生活水平逐步提高。然而，新旧利益格局的冲突日益加剧，国营、集体、个体等多种成分所有制食品企业共同发展，在提高食品市场供应的同时，由于竞争的加剧，使得食源性疾病风险慢慢地引入了由非市场竞争导致的“人为”风险，呈现出市场风险的特征，主要表现为出现了不同程度地偷工减料、违规掺假、滥用添加剂等，以及由于食品操作人员的卫生知识不足所致的消毒不彻底、交叉污染等不当的食品处理行为。

1992年10月，党的十四大召开，确立了社会主义市场经济体制的改革目标。随着市场经济的发展，为追求经济利益，社会上一些不法分子置民众健康于不顾，生产销售有毒有害食品，非法牟取暴利。但由于市场法制不完备和政府对食品质量监控不严，食品造假现象得不到有效的遏制，于是诱导更多个人和企业进行造假。道德约束的缺失与过低的经济处罚使得市场经济竞争引发的“人为”风险更加凸显。一方面，造假行为在食品行业中不断涌现，另一方面，日益丰富的物质环境导致了人们对食物的猎奇思想，误食河豚鱼、毒蕈等有毒动植物引发的中毒性事件层出不穷。与此同时，由于监管体制不健全，在食品工业快速发展的同时导致一系列重大的食物中毒事件频发，我国的食源性疾病风险出现了诸多新的特点，多重风险复杂并存。除了微生物、寄生虫和病毒等生物性风险外，现代食品工业发展产生的食品添加剂等化学性风险以及市场化风险均成为引发食源性疾病的重要风险因素。

食源性疾病风险治理体系的历史变迁

新中国成立之际，由于长期战争及旧社会遗留的环境，鼠疫、霍乱、黑热病、血吸虫病及寄生虫病等成为当时必须要面对的卫生防疫问题，食源性疾病并不是卫生防疫工作的重点。直至1955年6月，我国颁布了第一个卫生防疫法规《传染病管理办法》，通过规定食品卫生的相关工作来防控食源性疾病。同时，为加强食品卫生工作的管理，依托于卫生防疫事业的发展，国务院于1965年8月颁布《食品卫生管理试行条例》，对食品生产、加工、经营中的卫生要求等进行了详细的规定，但因为三年自然灾害中大批防疫机构工作的停滞而出现停滞。

1979年8月，《中华人民共和国食品卫生管理条例》正式颁布，代替了1965年颁布的《食品卫生管理试行条例》。但颁布实施的新的《条例》多从道德规范的要求出发，作用较为有限。1981年12月，新旧经济体制的交替使得食物中毒事件频发，防控食源性疾病开始得到了重视，为有效防范食物中毒，当时的卫生部颁布了《食物中毒调查报告办法》，实施食物中毒事件报告制度等。同时，随着“人为”风险在食源性疾病风险中的凸显，，在总结30多年来食品卫生工作经验和教训的基础上，1982年1月，我国颁布了食品卫生方面的第一部内容较为完整系统的法律《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，明确了食品卫生标准、管理办法和监督流程等，标志着食源性疾病的风险防控工作进入了法制化的阶段。1995年《中华人民共和国食品卫生法》正式颁布并实施，且食物中毒报告制度以国家法制的形式得以规定。

2003年5月，当时的卫生部颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》，并于同年11月颁布《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，完善了对食物中毒事故处理方法的规定。由于市场经济发展带来的市场风险使得食源性疾病波及的人数和范围呈指数级扩大，《国家重大食品安全事故应急预案》于2006年2月颁布实施并在2011年10月修订完善，指明了包括重大食源性疾病在内的重大食品安全事件应急处理指挥机构及监测、预警和报告等。随着生物性风险、化学性风险以及市场化风险等是源性疾病风险被不断认识，风险管理成为现在食源性疾病风险防控的主要办法，2009年6月实施的《中华人民共和国食品安全法》中，风险管理的理念被全面提出，以食品安全风险监测和评估为核心的食源性疾病风险管理体系得以初步确立。同年7月，国务院颁布《中华人民共和国食品安全法实施条例》，进一步明确了风险评估制度，要求加快建设食源性疾病监测网络，建立具有中国特色的风险评估体系，并且进一步完善了食物中毒的概念，食源性疾病的概念逐渐替代食物中毒成为我国食品安全的健康管理的新内容。自此，我国食源性疾病的治理迈向一个新的台阶。

与此同时，在食源性疾病风险监测与评估工作不断完善的基础上，2015年10月新修订的《中华人民共和国食品安全法》进一步强化了风险交流的法律地位。自此食源性疾病的治理不再是被动的防控，而是主动的风险管理。随着风险管理理论与实践的兴起，我国已初步建成覆盖全国并逐步延伸到农村地区的食源性疾病风险监测、评估与预警体系，截至目前，全国已有9780家二级以上医院被作为食源性疾病监测哨点医院，覆盖了所有省、地市和98%的县级行政区域。同时，我国食源性疾病风险监测体系与能力建设不断深化，形成了以食源性疾病病例监测、食源性疾病主动监测和食源性疾病暴发监测等为主的监测体系，以及涵盖食品污染物与食源性致病菌的动态风险监测数据库。截至2018年底，累积200万份食源性疾病病例信息得以评估，基本摸清了我国食源性疾病的分布状况，食源性疾病治理体系基本成型。

新中国成立70年来，虽然我国食源性疾病风险不断演化发展，在不同的发展阶段出现了一系列的新特征，但食源性疾病风险治理取得了历史性的成就。今后食源性疾病风险可能更为复杂，应该进一步完善政策，完善机制，夯实技术基础，促进有效的风险交流，持之以恒地推进食源性疾病风险治理体系与治理能力的现代化。