在对食品生产企业监督检查中引入第三方机构的探索

当前，我国食品安全状况不断好转，但形势依然复杂严峻，食品安全工作仍面临不少困难和挑战，尤其面对业态种类繁多、数量庞大的食品生产经营者，基层监管力量缺乏问题日益突出。队伍人员不足、专业化水平不高等问题直接影响了监管效果，在落实“两责”中，相对于食品检验的专业性机构和专业性队伍，监督检查的机构和队伍存在着明显短板。安徽省市场监管局首次通过购买第三方专业机构服务参与食品生产企业飞行检查的方式，在弥补基层监管短板方面作了积极探索，并取得了较好效果。

主要做法

选择检查对象。按照“规模适中、风险中高、覆盖全省、随机抽样”的原则，安徽省市场监管局在调查了解全省食品生产行业特点、企业规模和分布的基础上，综合考虑不同食品的风险等级、日常检查、监督抽检、风险监测等因素，选定151家生产企业作为首次第三方检查的基础库，在基础库中再随机产生50家肉制品、30家饮料、20家糕点生产企业，共计100家生产企业作为检查对象。选择第三方专业机构。第三方专业机构必须是具有ISO9000、ISO22000、HACCP 等相关认证资质，承担过食品安全认证工作的机构，检查人员不但数量必须满足检查要求，还要持有质量管理体系、食品安全管理体系、危害分析与关键控制点体系国家注册审核员证书，具备相应类别食品生产企业的检查经历。最终通过公开招标，有2家第三方机构成功中标，分别承担了50家肉制品企业和50家糕点、饮料企业的检查任务。确定检查内容。检查以《食品安全法》《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范》《食品生产许可审查通则》以及相应的肉制品、糕点、饮料生产许可审查细则为依据，按照“安徽省食品生产企业日常监督检查表”中所列项目，涵盖企业“资质变化情况、生产环境条件、进货查验结果、生产过程控制、产品检验结果、贮存及交付控制、食品标识标注符合情况、食品召回、从业人员管理、食品安全事故处置”10个方面67个条款，其中一般性条款41项，重点性条款26项。明确检查程序和要求。检查首先由辖区监管人员带领第三方检查员共同赴企业生产现场，辖区监管人员负责填写检查告知书，第三方机构检查员对照“食品生产日常监督检查要点表”进行全项目检查和评分，现场检查结束后第三方机构检查员与辖区监管人员和企业进行沟通交流形成检查结果，监管人员根据检查结果填写“食品生产经营日常监督检查结果记录表”，并按规定采取相应的处置措施。检查现场，第三方机构检查员还要通过示范操作、答疑解惑等方式对辖区监管人员进行现场培训。100家企业检查任务全部完成后，第三方机构向省市场监管局提交详细的《飞行检查情况报告》，报告应当统计分析检查的情况、存在的食品安全问题以及产生的原因等，并提出完善监管的意见建议。最后由第三方机构再次对负责这100家企业日常监管的人员进行集中培训，讲解生产过程的食品安全要求、企业存在的问题，以及检查的方法技巧、注意事项等。

取得的成效

排查了风险、降低了隐患。通过第三方飞行检查，共发现100家企业的问题隐患1620个，平均每家企业16.2个，是基层日常监督检查平均发现问题数的4.1倍，专业细致的检查，使得平时难以发现的风险隐患得以暴露，平时掉以轻心的问题得到重视。对发现的问题隐患，辖区监管部门均对企业下达了限期整改或者停产整改通知，及时排查整改，大大降低了食品安全风险。

提升了基层监管能力和水平。第三方飞行检查以身边企业为案例，现场边操作、边讲解、边答疑，这种为基层监管人员量身定做的“师傅带徒弟”式的现场培训，有效克服了传统集中培训“填鸭式、轰炸式”教学存在的重理论轻实践、重宣讲轻互动、重群体轻个体等不足，使基层监管人员既知道查什么，又知道怎么查，在提升基层监管人员能力水平方面起到了立竿见影的效果，受到了基层监管人员的普遍好评。

为改进和加强监管工作提供了参考。通过对检查结果的分析研究，监管部门进一步掌握了全省肉制品、饮料、糕点行业食品安全状况，如：肉制品、饮料、糕点重点项发生概率分别为14.6%、1.9%、3.0%，一般项不符合发生概率分别为19.2%、3.5%、4.8% ；最容易出现问题的环节是“生产环境条件”和“生产过程控制”，问题相对较少的是“从业人员管理”和“食品标识标注”环节等。这些第一手资料为监管部门下一阶段完善监管措施提供了重要依据和参考。

思考与体会

政策研究是重要前提。第三方检查是个新生事物，如何认识第三方检查、能不能开展第三方检查，如何开展第三方检查是监管部门首先要研究解决的问题。我们认为，对食品生产企业的日常监督检查包括管理体系、工艺技术、生产布局、检验检测等，是一项专业性工作，因此正像在监督抽检中可以把检验工作交给专业机构一样，在监督检查中的现场检查工作也可以引入专业的机构和人员。在经费上，根据《安徽省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，通过争取省财政厅支持，将“食品安全飞行检查”列入了政府购买服务指导性目录中，为我省实施第三方检查提供了政策依据，打通了资金通道。

服务监管是根本原则。引入第三方检查是为了弥补行政监管力量的不足，因此我们始终坚持第三方检查辅助监管的定位和服务监管的原则。主要体现在两个方面：一方面，检查的法律主体依然是市场监管部门，整个检查过程也完全按照日常检查的规定程序进行，第三方机构人员相当于随行的技术专家，是监管部门的“智囊”，为监管部门提供技术支持，他们不是执法主体，不替代监管部门的监督与执法工作。另一方面，检查的项目没有选择第三方机构最擅长的ISO9000、HACCP 等体系认证项目或是GB 14881等标准规定的项目，而是监管部门最熟悉的日常监督检查表，目的就是要让第三方检查聚焦监管部门的工作，让其成为部门日常监管的有力助手、有效补充。

落实责任是最终目的。检查只是手段，落实生产者的主体责任和监管者的监管责任才是最终目的，只有这样食品安全才能真正实现长治久安。安徽省在食品监管工作中，引入第三方专业机构协同操作，实现监管部门、生产企业、专业机构三方良性互动，对企业现场实施“健康体检”和精准“诊断”，帮助企业消除食品安全风险隐患，推进企业有效落实主体责任，促进行业规范健康发展；通过现场带教，助力监管人员提高业务水平，助推监管部门提升监管效能；通过分析研判，为下一步优化资源配置，补齐短板，实现精准监管提供了重要的决策参考，起到了一举多得的良好效果，值得参考与借鉴。（张斌 周霖）