抓好小作坊 护好大民生

本报讯（记者王正心 连待待） 整洁的瓷砖，干净的长条水池，穿戴齐整的师傅们不断冲洗盆中的面粉……这是记者在浙江省杭州市富阳区龙门镇改造后的龙门面筋坊里看到的景象，与之前油面筋在溪水里洗面筋的情况相比，发生了巨大的变化。作为龙门镇的特产，面筋几乎是家家户户都会做的食品，洗面筋则是其中一道关键的工序。以前大家都直接在溪水里洗面筋，食品安全无法保障，还会污染河道。在浙江省杭州市全力推动小作坊治理提升工作中，当地市场监管部门结合龙门面筋的特点设立了公共面筋坊，设置了两排水池、22个水龙头，大家都可以在这里免费洗面筋。不止油面筋行业，在杭州市小作坊整治提升过程中，杭州富阳土烧酒、红糖、牛肉等特色小作坊，都发生了旧貌换新颜的巨大变化。今年4月，全国食品小作坊监管工作现场会在杭州市召开，市场监管总局副局长孙梅君、生产监管司司长马纯良等总局领导和全国47位省、直辖市、计划单列市、副省级城市市场监管局领导现场观摩了杭州市小作坊治理提升工作情况，总局对杭州市名特优食品作坊创建工作给予高度肯定，并向全国推广杭州小作坊治理提升工作经验。

浙江省副省长王文序（左一）检查指导杭州市小作坊治理提升工作

抓好小作坊，就是管好大民生。杭州的小作坊得以旧貌换新颜，与近几年来杭州市市场监管局在小作坊治理提升上花的大力气是分不开的。2014年以前，因为监管职责界定不清、法律法规缺失，大部分小作坊游离在监管盲区，生产场所条件差，无证无照现象普遍，食品安全风险较高，举报投诉不断。针对这些问题，杭州市围绕“如何设置小作坊准入门槛，哪些食品允许小作坊生产，怎样实施后续监管”等关键问题，2015年率先实施小作坊食品品种“负面清单”管理，2017年首推标准化备案承诺制，多年来，分类整改、强化倒逼，采取行业自律、入园集聚、建设“阳光透明作坊”等措施，全市取缔不符合条件小作坊715家，改造提升为食品生产企业26家，完成现场整改和申报备案1250家，探索了一条具有杭州特色的小作坊监管之路，全市小作坊环境卫生明显改观，食品安全更有保障，行业发展步入良性循环，形成了业主满意、消费者放心、社会认可的三赢局面。

总领全局 统筹推进

小作坊纳入大民生

2014年，为彻底解决小作坊失管失控的局面，杭州市开启了小作坊治理提升之路，对全市小作坊全面普查建档纳管，将小作坊治理纳入全市中心工作，点面结合推进治理。

开展全面普查。2015年初，市市场监管局按照“三个统一”（统一普查时间、统一普查内容、统一普查要求），对全市小作坊开展全面普查，掌握小作坊基本情况并建立动态监管档案，普查发现按照“许可+目录”的监管方式，大部分小作坊游离于目录之外，达不到取证要求，这与“大众创业、万众创新”的新形势格格不入，亟待新的监管方式来解决。

点面逐步推进。2015年，率先在小作坊数量多、产品类别全、区块性明显的桐庐县实施“负面清单+申报登记”的试点，2018年，在富阳区推行行业自律治理的试点，并于2015、2018年两次召开全市小作坊治理现场会，逐步在全市范围内推广“负面清单+申报登记”、行业助推式治理等做法，推动治理工作向纵深发展。

融入中心工作。针对小作坊普遍存在私搭乱建、违规排放污水、生产场所条件差、食品安全隐患多等问题，将小作坊整治融入平安建设、小城镇整治、美丽乡村建设等中心工作，把创建“名特优”食品加工作坊列入市政府为民办实事项目，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的小作坊治理局面。

攻克难题 综合治理

小作坊展现新面貌

改造前的土烧酒小作坊

改造后的土烧酒小作坊

针对小作坊治理领证难、取缔难、保持难三个症结点，市市场监管局出台文件，确定工作要求、工作方法、工作标准，为小作坊对照自查、基层监管执法提供可参考、可依据、可操作的“红宝书”。

“备案承诺”+即办即领，破解“领证难”。2015年，该局出台《关于食品生产加工小作坊监管的指导意见》，变“许可+目录”为“负面清单+申报登记”的监管模式，明确除“禁止生产食品目录”列举的12大类食品品种（乳制品、婴幼儿配方食品等食品生产要求高的品种）外，其余品种生产小作坊均可申报登记，将实际存在的上千家小作坊全部纳入监管。2017年，结合“最多跑一次”改革，推出小作坊准入标准化“备案承诺制”，把原定的“负面清单”进行重新认定（乳制品、罐头、果冻、保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、其他专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品7类），通过“政府定标准、业主做承诺、批后强监管、违诺有惩戒”，申请人承诺符合认定条件、符合食品安全标准等10项事项，即准入备案，取消现场勘查，时间从5天缩至当天可取。2015年以前，全市1375家小作坊中仅有60家有证小作坊列入监管目录；截至今年9月底，全市1250家小作坊全部实施备案承诺制，扭转了过去失序失管的状态。

“三个一批”+疏堵并举，破解“取缔难”。2015年，“桐庐现场会”后，全市以“打扶结合、疏堵并举”为工作方针，针对不同业态、不同主体、不同经营方式，采取一品一策、一坊一策的管理方式，减少一刀切的管制要求，明确了“三个一批”的工作要求。“提升一批”，对硬件条件较好、加工规模较大的小作坊，引导其向食品生产企业靠拢，对生产场地、生产设施、从业人员、管理制度等改造提升，全市有26家小作坊经改造后取得《食品生产许可证》，步入企业化发展轨道。“规范一批”，对不属于“负面清单”、基础条件符合食品生产加工标准的小作坊，允许继续生产，一户一档建档备案，建立监督抽检、监督检查、风险防控等制度，加强事中事后监管。“取缔一批”，对生产“负面清单”以内的食品，或生产条件恶劣不能达到基本要求的一律关停。经过一年的专项治理，到2016年8月，符合生产条件的小作坊全部完成申报登记、纳入监管。

“五要标准”+建章立制，破解“保持难”。2016年，制定了《关于加强食品生产加工小作坊监管工作的若干意见》，要求已申报登记的小作坊达到“五要”标准：原料来源要正规、仓库管理要到位、生产环境要卫生、从业人员要健康、生产操作要规范，并一以贯之、久久为功。为了巩固监管成效，落实监管长效，建立了五项保障机制：监督抽检机制。每年对小作坊生产的成品至少监督抽检1次，对不合格产品责令整改，对整改不到位的小作坊依法查处。监督检查机制。按照属地监管的原则，重点掌握小作坊生产状态、场所卫生等基本情况，对不符合条件的作坊一律实行严管重罚、从重打击，必要时注销小作坊登记。分类监管机制。建立以基层责任网络为主体的日常监管工作机制，根据分类监管确定巡查频次。风险防控机制。要求小作坊每年必须至少提交一份落实食品安全主体责任自查报告，并根据实际情况开展现场核查。信息公开机制。要求小作坊必须公开相关信用信息，做到证照、制度、举报投诉电话上墙。

因地制宜 分类提升

小作坊实现新发展

在规范取缔低小散的基础上，以创建名特优食品作坊为载体，鼓励和扶持有条件的小作坊采取入园集聚、行业助推、阳光透明、精品示范等方式，促进行业健康发展。

园区集聚式。对区域特色相对明显的食品加工小企业、小作坊实施“九统一”建设，即“统一建设、统一取证、统一标准、统一检验、统一监管、统一品牌、统一原料、统一包装和统一电商”管理，在加工区域内联合建立食品检验室，促使其履行原材料进货和产品出厂检验义务，改善生产条件。最为典型的是余杭区亚多腌腊制品加工园区，2014年，余杭区耗资4500万元建成标准厂房，一手抓整治、一手抓提升，把乔司一带具备条件的肉制品加工小作坊采取合作转移、入园集聚的办法，统一到园区进行生产，实施“九统一”管理，目前已有26家入驻该园区，打造了一个安全、健康，现代化管理、机械化生产的肉制品加工园区。

行业助推式。以建立区域特色食品行业协会为基础，引导食品加工小作坊自愿入会，通过制定协会章程，明确自律要求来规范生产行为。如，富阳区以场口土烧酒作坊为先行试点，引导成立场口土烧酒行业协会，在传统监管的基础上，通过协会入会资格审查倒逼业主落实整改要求，通过行业自律加强会员管理，规范包装、统一形象、抱团营销，打响土烧酒金字招牌，探索出了一条以协会自律推动行业发展的小作坊整治提升之路。整治后，加工场所整洁干净、操作布局合理规范、人员素质明显提高，业主生意也随之越来越好，业主之间改造意愿大增，整个行业言论导向从“要我改”变为“我要改”。

阳光透明式。依靠互联网技术，在小作坊生产区域和农贸市场销售摊位分别安装监控摄像头、显示器，将食品生产加工全过程影像在消费场所实时播放，并实现“画面可储存、问题可核实、事故可追溯”，倒逼小作坊业主树立主体责任意识，引导消费者参与监管，共同破除小作坊整治问题易反弹的困境。2015年，在建德市实施阳光透明小作坊建设工程，借助20多家新闻媒体对“阳光透明作坊”的宣传报道，激发小作坊业主整治的积极性，将“阳光透明作坊”建设同市场摊位招标、学校食堂配送、公共项目招投标等关联，倒逼小作坊业主自我提升的主动性。从2017年起，在全市范围内推广“阳光透明作坊”建设，目前全市已有115家小作坊建设成为“阳光透明作坊”。

精品示范式。以传统特色食品为突破口，引导食品小作坊和小微食品生产企业向小而美、小而优、小而精的地方特色亮点名片转型，促进传统特色食品产业健康有序发展。2018年，该局严把申报关、验收关和管理关，对有改造提升意愿，业主管理能力较强的食品作坊，结合文化传承、口碑营销等载体，加大帮扶和宣传力度，打造小而精、管理规范的“知名、特色、优质”食品作坊97家，如余杭肉制品、富阳土烧酒、桐庐豆制品等传统特色食品作坊。2019年，“创建100家名特优食品作坊”被列入杭州市十大民生实事项目。年初，市市场监管局制定下发了《2019年杭州市打造名特优食品作坊工作方案》，各区、县（市）局根据《方案》要求和创建任务，按照高于120%的比例确定了121家名特优食品作坊培育名单，并明确相关责任单位和责任人。各区、县（市）局对监管人员和作坊业主组织开展创建任务相关宣传培训，并开展“点对点”上门指导工作，对加工现场硬件设施、流程优化、各项制度的完善等方面提出了具体改建指导意见。从6月份起开展以抽查和暗访形式为主的的督查工作，及时帮助协调解决改建过程中遇到的难题。截至10月底，已有121家作坊完成核查验收并公示确认。

杭州市市场监管局局长范建军（右）现场指导杭州市小作坊治理提升工作

杭州市市场监管局执法人员对小作坊开展日常监督检查