提高食品安全风险基层治理效能 严控公共卫生风险

中国食品安全网讯 2019年12月以来，湖北省武汉市发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情，并随着春运大幕的拉开，迅速扩散到全国31个省市自治区。截至1月31日24时，国家卫生健康委收到31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例11791例，现有重症病例1795例，累计死亡病例259例，累计治愈出院病例243例，共有疑似病例17988例。自疫情爆发以来，党中央、国务院高度重视新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控，采取了一系列果断措施，科学防治，精准施策，各项防控措施正有力有序开展。

在我国，极少数人食用野生动物的现象长期存在，为野生动物所携带的病毒等传染给人类创造了条件，并由此引发了灾难性重大公共卫生事件。2003年爆发的非典（SARS）就是因食用野生动物而引发的。初步的科学研究表明，武汉新型冠状病毒感染的肺炎疫情很可能是由华南海鲜批发市场非法销售的野生动物病毒传染给人而引发的。华南海鲜批发市场是一个综合性市场，曾被授予“武汉市文明市场”荣誉称号。然而，该市场中却有十几家非法贩售野生动物的商户，售卖的野生动物包括活孔雀、活刺猬、活果子狸、活狗狸獾、旱獭等，实在难以置信。

食品安全风险导致的健康风险是公共卫生风险的重要组成部分。武汉新型冠状病毒感染的肺炎所导致的重大公共卫生事件不仅反映出极少数人科学素养不高，不法商户唯利是图地实施违法犯罪行为的现象，同时也暴露出在大力推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，食品安全风险的基层治理体制与机制存在的巨大缺失。严控与食品相关的公共卫生风险不能仅仅在风险发生后才去预防，更要提高基层食品安全监管部门的治理效能，防风险于未然，杜绝类似事件再次发生。

提高食品安全风险基层治理效能的重要性

提高食品安全风险基层治理效能是落实党的十九届四中全会精神的重大举措。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大问题进行了科学、全面的部署。在与食品安全相关的公共卫生风险的治理体系中，中央主要负责顶层设计，省市主要负责综合协调，县级及县级以下的基层则主要负责具体落实。中央、省市和县级以下的基层，各司其职，相辅相成，形成合力。中央的顶层设计固然非常重要，但顶层设计能不能切实得到有效的贯彻执行更为重要。而这在很大程度上取决于基层，并体现在基层的治理效能能否有效提高上。提高基层治理效能，将中央的顶层设计落到实处对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

提高食品安全风险基层治理效能是防范公共卫生风险的基础。与食品相关的公共卫生风险往往分散在在不同的地区、不同的食品产业链上和不同的人群中，一般不会造成大范围和灾害性的重大事件。但如果不加以严格控制，量变必然引起质变，各种因素集成在一起就完全可能发生类似于2008年的三聚氰胺奶粉事件，以及此次武汉新型冠状病毒感染的肺炎疫情席卷全国的全局性的公共卫生风险。世界上没有绝对安全的食品，公共卫生也不可能是零风险，但底线是要确保不能发生系统性和全局性的公共卫生风险。基层是食品安全风险治理的最后一公里。提高基层治理效能是不仅能有效地防范区域性的公共卫生风险，而且可以防止风险演化成为全局性和系统性的公共卫生风险。

当前食品安全风险基层治理存在的主要问题

基层监管能力不足的问题仍较为突出。在我国的基层食品安全风险治理中，一旦发生食品安全事件，上级政府的追责问责的力度很大，防范发生食品安全事故是基层市场监管部门的工作底线。底线思维促使基层市场监管部门的执法人员从思想上首先考虑如何防范食品安全责任事故，这对落实基层市场监管部门的监管责任发挥了重要作用。但在客观现实中，基层市场监管中监管力量不够、保障较弱、能力不足等问题仍不同程度地普遍存在，监管部门无法保证责任区域不发生安全事故，只能尽量做到“监管留痕迹、监管台帐健全、安全生产承诺制、签订责任状”等形式性的工作，以证明监管部门的努力程度，尽量免除责任。这些形式性工作固然可以起到一定的防范作用，但只有这些工作是远远不够的。要促使监管部门真正把努力落实到有效的监管上，必须从人力、物力、财力、技术等全面提高基层市场监管部门的监管能力。

部分执法人员被俘获的问题仍然存在。经济学理论认为，所有的经济人都是理性且在追求自身利益的最大化。在基层食品安全风险治理中，执法人员也是理性的经济人，也可能为追求自身的利益，而被不法企业或商家所俘获，从而出现相互勾结的现象。这种现象一旦出现会使执法人员放松对不法企业或商家的执法和监管，甚至会非法给不法企业或商家开绿灯，掩饰甚至默许和庇护不法企业或商家的违法行为。在华南海鲜批发市场上，部分商家长期经营国家法律明令禁止出售的野生保护动物，而这些经营国家野生保护动物的商家竟然持有经营许可审批文件。在这背后是否存在部分执法人员被俘获是一个值得关注的问题。

社会主体参与积极性仍有待提高。在基层食品安全风险治理体系中，除了市场监管部门外，公众、媒体和第三方组织等社会主体也是重要的治理主体，可以根据自身的比较优势发挥特殊的作用，弥补政府监管的不足。这是新时代的食品安全风险治理的必然要求。但是，受长期以来的历史惯性的影响，我国的食品安全风险基层治理仍然是以政府监管为主的单中心模式，社会主体参与基层治理的积极性和力度尚不能满足现实的要求。例如，武汉新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生后，记者在调查中发现，部分商户和消费者明明知道华南海鲜批发市场上一直存在不法商户销售国家保护的野生动物的现象，却没有及时向相关部门举报和反映。这一定程度上表明公众对违反国家法律法规却不直接危害自身利益持事不关己高高挂起的态度，反映出社会主体参与食品安全风险治理的积极性有待提高。

公众较低的科学素养为风险产生提供了机会。受收入水平、文化程度和陈规陋习等复杂因素的综合影响，公众缺乏必要的食品安全科普知识，消费安全和法律意识较为薄弱。这就为“问题食品”的泛滥，并最终演变成与食品安全相关的公共卫生风险创造了机会。在此次武汉新型冠状病毒感染的肺炎疫情中，在野生动物具有药用价值、民间偏方和旧的思想观念以及炫耀性的消费形成的畸形消费观的下，部分消费者长期食用野生动物，最终导致了肺炎疫情的产生。

提高食品安全风险基层治理效能的主要措施

全方位提升基层政府监管的整体能力。严控与食品相关的公共卫生风险首先要坚持食品安全是“管”出来的理念，全方位地提升基层食品安全监管能力。要进一步强化食品安全监管的属地管理体制，强化食品安全一票否决制，完善基层食品安全监管的权力和责任体系；要强化经费保障，将基层食品安全工作经费纳入财政预算予以保障，并建立科学的投入增长机制；要通过培训考核等措施，提高基层执法人员的业务水平和素质；要推进基层监管队伍的装备标准化水平，提升基层监管的技术化水平；在健全基层工作考核的负向问责机制的同时，应设立食品安全奖励专项资金，对做出突出贡献的单位和个人给予正向的表彰奖励。

进一步加大对腐败问题的威慑效应。基层食品安全风险治理中的腐败是相关人员基于腐败收益和成本的比较所作出的决策。要遏制基层食品安全风险治理中的腐败现象，必须通过加大腐败惩治力度形成反腐的强大威慑。同时心理因素对腐败行为具有重要的影响。因此，在进一步加大对基层食品安全风险治理中的腐败的惩治力度的同时，可以将查处成功率较低的监管手段和查处成功率较高的监管手段结合起来，提高基层对查处概率的主观认知，从而将不可获悉的隐性信息转变为守法压力，形成威慑效应。

实现从传统监管到现代治理范式转变。与传统监管是政府一家“单打独斗”的格局不同，现代治理强调企业、政府、行业协会、媒体、公众等多元主体发挥比较优势，使用灵活手段，共同参与。如，传媒是现代国家在立法权、行政权、司法权之外的第四权力，是揭露公共卫生风险的重要通道和社会发展不可或缺的力量。我国应该以食品安全社会共治体系建设为契机，积极发挥公众和传媒等社会主体在基层治理中的作用，从根本上改变传统的社会管理模式为新型的以企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障为基础的多元主体共同参与、共同治理的社会治理模式。

提高公众的食品安全消费的科学素养。食品消费科学素养较高的消费者往往具有较高的食品安全认知，越有能力利用自己的知识、经验和感知对食品做出价值判断，也越有意愿并倾向于识别和购买更安全的食品。提高公众的食品安全消费的科学素养对压缩“问题食品”的生存空间，降低与食品相关的公共卫生风险具有重要意义。建议加大科学素养宣传的力度，积极通过电视、报纸、宣传册等方式，重点开展食品安全科普知识、食品营养、政策法规等方面的宣传教育，进一步营造食品安全的浓厚氛围。（江南大学食品安全风险治理研究院特约研究员牛亮云）