借鉴江苏先进管理经验提升我市网络监管水平

自2016年7月4日国家工商行政管理总局发布第87号令《互联网广告管理暂行办法》以来，和平区市场监督管理局在国家、省、市工商局的正确指导下，按照国家总局及省局部署的“网剑”专项整治行动及市工商局《关于在全市开展互联网广告专项整治的通知》要求，积极组织开展互联网广告专项整治行动，严厉打击互联网广告违法行为，查处了一批社会影响恶劣、公众反映强烈、危害人民群众人身财产安全的虚假违法互联网广告，取得了维护互联网广告市场秩序，保护消费者合法权益的突出成效。

一、互联网广告监管及案件查处工作的情况

为适应新形式下的广告监管工作，2年来，我局先后制定了《和平区市场监督管理局互联网广告监管工作规范》《户外广告监管工作规范》《市场监督管理所广告监管工作职责》等规范性文件，要求全局干部站在讲政治高度，加强日常广告监管工作，特别是加强对信息传播快、受众广的互联网广告日常管理。同时与时俱进，及时更新互联网广告监管知识，不断提高互联网广告监管工作水平，促进了广告监管执法到位。

（一）积极组织开展网络广告监管工作，严厉查处违法广告发布行为。我局重点加强对互联网广告日常巡查监管，形成科、所、队各负其责，案件联合查处机制。广告管理科负责指导市场所广告监管与案件查处工作；市场所建立辖区企业网站管理台账，设专人对网站进行周巡查，查处违法网络案件，并完成上级交办案件查处工作；网监大队负责全区网络经营主体数据库管理，查处上级交办的重大网络广告案件。

两年来，在市工商局广告处的指导下，我局组织开展了对辖区“东北网”等网站的监管工作，组织开展了互联网药品、医疗、金融等专项整治行动，自查涉网案件线索32条，其中立案调查15件，对辽宁某医药有限公司等38户药品生产经营企业的互联网网站进行重点巡查监管，并针对“伊甸园成人用品”网站发布非法性用品广告行为实施现场检查及案件查处；对辖区医疗、药品经营单位的网站进行巡查监管，查处了沈阳新某大药房有限公司二部、和平区马路湾某中医门诊部（原隶属某医院干休所）、沈阳市第某医院、某眼科医院、沈阳某某医院等网络医疗、药品违法广告案件12件，罚没款30余万元，同时对企业的轻微违法行为以批评教育为主，并监督不再发布违法广告。

（二）积极查处上级交办的网络违法广告案件。2017年4月，我局查处了由省、市工商局交办的沈阳某烟草集团利用微信公众号发布违法烟草广告案件。在查办案件过程中，我局科、队密切配合积极研究案情，在主管局长亲自带领下，克服了案情重大、全局首例微信公众号广告案件、当事人不配合及各方说情的重重困难，坚定必胜信心，一步一步拨云见日，最后对当事人作出罚款20万元处罚，这也是辽宁省查处的利用微信公众号发布违法广告第一大案。由武国君、王旭撰写的《某烟草公司在企业微信公众号发布烟草广告案》案例分析，发表在国家工商总局《工商行政管理》2017年第21期。

（三）积极排查国家总局交办的辖区企业网站涉嫌违法广告。2018年6月以来，我局接到了由市局交办的国家总局大数据库监控出来的“违法关键词”45条，主要涉及到科技、金融、投资理财、医疗等方面。我局积极组织各市场所对涉及到的45家企业网站进行了核查，并对企业经营场所实施现场检查。具体情况是：企业现场查无下落或在外地设立企业的有18家；按照网址搜索打不开网页或无网址的有10家；未发现违法关键词或通过违法关键词上下文分析，不属于违法广告的有16家；广告内容已更改完毕的1家。我们对企业管理人员现场进行了《广告法》及《互联网广告管理暂行办法》宣传活动，要求企业按照法律法规从事经营活动，市场管理所将对网络违法广告行为进一步加大管理力度。

（四）积极受理网络广告消费投诉及案件举报。我局受理12315 网络平台、省消费维权网等消费投诉及案件举报，2017年共受理4000件，涉及广告近700件；2018年9月26日前，共受理6462件，涉及广告近1000件。利用《广告法》、《反不正当竞争法》及相关广告法律法规投诉举报的数量在大幅上升，其中有20%涉及到虚假宣传，有78%涉及到绝对化语言，其它的2%。这些投诉举报中，绝大部分都是职业打假人有奖举报或要求赔偿举报。我局认真受理此类投诉举报，严格依法查处，同时做到教育与处罚相结合，对无法律依据的投诉举报不予支持，维护法律尊严。两年来，立案查处1件网络广告投诉举报案件。

（五）加强网络亮照经营管理。我局在健全完善区域网络经营主体数据库的同时要求网站经营单位办理电子标识，既在其网站首页或者主页面醒目位置公开营业执照登载的信息或者其营业执照电子链接标识，真正做到“以网管网”。同时我局执法部门加强对拥有广告经营资格的网络经营者加强引导、宣传和监管，使其真正承担起广告初审的责任和义务。如辖区内的沈阳盘古网络技术有限公司，我局执法部门定期对其进行约谈，指出近期存在问题，并跟踪整改，把违法行为扼制在源头。

（六）不断提升网络监管技术水平。缺乏专业的计算机知识是基层网络广告监管执法人员的短板，为此，我局定期对全局网络广告监管干部进行系统的网络知识培训，同时引进先进的电子证据保全软件，能够在第一时间对涉案的重要证据进行固定、提取、存证，为执法工作提供有力的技术保障。此前我局查处全省首例利用微信公众号发布烟草广告行为案件，就是使用云存证软件，对违法页面进行固定、提取、存证，从而取得第一手原始的证据。但存证云软件薄弱之处在于只能存证静态的页面，对动态的广告内容（如flash）无法提取完成。

二、互联网广告监管工作中遇到的难点问题

（一）网络广告法律法规不健全。在执法中现有的法律法规不能涵盖全部违法行为，使执法人员在执法中对有些违法行为难以依法查办，减弱了执法力度和增加畏难情绪。

（二）网络广告缺乏有效的审查及监管。由于近些年广告审查由我们执法部门转移到企业的专门部门进行审查，标准不一有所混乱，导致违法现象增多。如：虚假违法广告泛滥、传销信息、色情广告、保健品广告、烟草广告等，极大地扰乱了市场经济秩序，必须加以严厉打击。

（三）网络广告主体定位不清晰，监管对象不明确。由于互联网本身的虚拟性和无界性，许多经营主体在网络平台从事经营活动时，没有标明真实企业名称和经营地址，执法人员无法找到违法主体，调查取证无法进行下去。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，行政处罚应由违法行为发生地管辖。由于发布互联网广告不受地域和空间的限制，有的违法者本身就不在本地或是皮包公司，出事后人去楼空，导致执法人员迷茫。我们经常会遇到无法界定违法行为发生地和管辖权的问题，导致监管工作只能停留在广告主有固定经营场所并在本辖区注册登记极浅的层面上。

（四）网络广告管辖权限确认难。在我们基层执法实践中我们常常遇到有的违法广告的发布者，有的在省内，有的在省外，有的在国内，有的在国外，所以违法发生地的管辖权是我们执法中的大问题，由于管辖权的问题对违法者的打击力度大打折扣。

（五）网络广告违法证据取得难。查处违法互联网广告关键在于证据的取得。互联网广告中的广告经营者、广告发布者和广告主一般不在同一行政区域，互联网广告违法案件通常要分头对广告活动三方进行调查取证，能做到这一点，取得完整的证据链，往往很难。同时互联网广告多为电子证据，与传统证据相比较电子证据有随意性、多变性等特征，储存的数据极易被修改和删除，而且不易留下痕迹，如果企业恶意修改和删除违法网页内容，势必给调查取证带来难度。有的违法行为有时瞬间消失并被修改，且电子证据容易丢失，当事人完全可以对违法行为加以否认，不利于执法人员保存第一手证据。此外，对于电子证据的真伪没有统一而权威的机构予以确认，使我们失去了执法的真正权威。

（六）网络广告与网络信息的区别难。在执法实践中，我们的执法人员由于知识所限，对网络广告与网络信息的甄别不是那么有把握，有时由于掌握的知识面狭窄对网络广告与网络信息的区别十分模糊，这样就导致了执法的准确性和及时性。

（七）违法行为定性难。新《广告法》颁布后，第九条第三项列举的“国家级”、“最高级”、“最佳”等绝对化用语解释不够清晰，含义比较模糊，让疑似职业打假人将举报焦点集中在互联网广告中的绝对化用语上，见“最”起意，遇到“最爱”“最舒适”“功率最大”等带“最”的词语，不管违不违法，先举报了再说，执法人员从受理、调查、到回复的整个过程，严重消耗基层人力执法资源。

（八）网络广告缺乏高效的监管手段和过硬的监管队伍。当今是信息发展的快速时期，互联网广告以成本低、传播快、受众广等得天独厚被企业所青睐，同时互联网广告以隐蔽性、欺骗性、随意性等乱象丛生的现状给我们监管工作带来了挑战，面对着高科技的发展手段，我们的监测手段也应该高科技，但基层的现实是没有高效的监管设备和手段，同时我们的监管执法人员年龄大、知识老化，得不到知识的及时更新，所以在执法上发挥不了我们执法工作的权威性和高效性。

三、思考与建议

（一）加快和推进网络广告管理的立法工作。要联合其他职能部门专门制定《网络广告监管条例》，解决网络广告中当今存在的一些法律法规规范不到的问题，用规范网络广告准确的定性来规范违法行为。

（二）建立和完善网络广告经营审查制度。对于网络广告的审查要严格把关，把住源头，把事前的违法行为完全控制在审查工作中，使审查后的网络广告在网络发布中真实诚信、安全可靠，让广大消费者真正从消费中得意收益，使网络广告的发布真正回归它的本质作用。

（三）建立和完善广告检测体系，创新监管手段。在执法实践中，各级执法部门要根据执法工作的实践加大对先进的检测设备投资的力度，使我们的监管手段要先进于违法手段。

（四）提高监管执法人员的业务素质。监管在基层，执行在基层，希望国家省市多举行基层骨干培训班，使基层执法的水平再提升。国家举办的培训班尽量吸纳基层执法骨干，使他们达到知识更新，尽快适应当前执法需要。

（五）加大网络广告审查员的培训力度。当前在各类有能力发布网络广告的部门，审查员良莠不齐，他们审查标准也各不相同，所以希望上级机关要加大对审查员的培训考试，使他们掌握标准相同，符合法律规定，让每个审查员必须持证上岗。

（六）加大对基层执法工作的指导力度。上级部门应定期下到基层，对基层一些执法难点、热点问题集中指导，加大突破力度、攻坚能力，使基层遇到的问题尽快加以解决，提高基层人员的执法能力和执法效率。

（七）加强宣传力度，提高消费者自我保护意识。网络时代的发展很快，但现在一些法律法规相对滞后，使一些违法行为得以存在和延续，所以我们要加强宣传力度，提高消费者自我保护意识，使他们在消费中能够辨别真伪，理性消费，达到共同抵制网络违法行为。

（作者：沈阳市和平区市场监督管理局  武国君 孙艳兵 王 旭）