中国食品安全网讯（安徽省市场监督管理局副局长 杨士友） 当前全国市场监管体制改革初步完成，食品安全监管进入了市场监管新时代，监管队伍正在由“物理整合”向“化学反应”转变，如何发挥“大市场”优势，做好食品安全监管工作，值得各级市场监管部门探索和思考。

安徽省市场监督管理局副局长杨士友参加安徽省食品安全抽检监测工作座谈会

安徽省市场监督管理局副局长杨士友调研工作

一、我国食品安全监管的历史沿革

（一）行业管理阶段（1949年-1979年）

新中国成立初期，我国是一个贫穷落后的国家。当时亟待解决的问题是人人有饭吃。所以在建国初期，我国食品安全的首要任务都是围绕解决人民群众的温饱问题展开的。1949年11 月，中央政府成立卫生部，1953年1月，政务院决定在全国范围内建立卫生防疫站，地方各级卫生部门在防疫站内设置食品卫生科（组），具体从事食品卫生监督管理工作。1965年8月，国务院批转了卫生部等五部门制定的《食品卫生管理试行条例》。《试行条例》初步确立了以卫生部门为主导，食品生产、经营主管部门共同履行食品卫生执法职能的多元食品安全监管格局。此时的食品安全监管法律法规尚不健全，监管工作融合在政府各职能部门的日常工作当中，并没有被看作是一个具有特殊意义的政府职能，事实上是以行业管理为主的监管模式。

（二）卫生监管阶段（1979年-2004年）

改革开放后，我国食品工业发展迅速，市场上涌现出大量的食品生产经营者，原先针对温饱问题制定的“粮食安全”战略已经不能适应现有环境的需要。所以，如何保障人民群众的食品卫生与安全逐渐进入人们的视野，中国开始对食品安全进行法律规制。1979年8月，国务院颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，标志着我国食品卫生监管工作的开始。1995年10月，《中华人民共和国食品卫生法》正式颁布实施，进一步明确了我国食品卫生的监督管理体制，强化了监管部门和食品生产经营者的法律责任。

这个时期，食品安全监管工作主要由卫生部门负责，并初步形成了一支具有一定技术水平和执法能力的食品卫生监督队伍，食品卫生监督网络基本形成，食品卫生状况得到了明显改善，这一阶段为卫生监管阶段。卫生行政部门的食品卫生监管体制是“单一部门”监管的典型模式，存在的缺陷并不仅仅是监管思想和理念的不到位，还包括监管力量远远不能满足客观的需求，监管措施、方式方法和监管力度与形势要求相距甚远等情况。

（三）分段监管阶段（2004年-2013年）

随着经济社会发展，民众利益诉求日益增长，表现在食品领域，消费者不仅要求吃饱，还期待更多质量安全且营养丰富的食品，以提高生活质量。令人遗憾的是，这一时期接连爆发具有系统性、全局性特征的食品安全事件。2003年“阜阳劣质奶粉事件”爆发后，针对事件暴露出的问题，国家决定采取有效措施，进一步加强食品安全工作。2004年颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中，将食品安全监管职责按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种管理为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职责。

2008年爆发的“三鹿奶粉事件”严重损害了人民群众的身体健康和生命安全，对国家和社会稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击，引发公众对食品安全的心理恐慌，沉重打击消费信心，给我国乳制品行业的发展造成了不可估量的损失，这一严重的食品安全事件直接促成《食品安全法》的加速出台。2009年2月，《中华人民共和国食品安全法》正式颁布。《食品安全法》第四条规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。国家质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动进行监管。

分段监管时期多部门监管体制的设立从根本上解决了原卫生“单一部门”监管存在的问题，但分段监管也存在诸多问题：一是多部门监管的“边界”不清导致权责不清、推诿扯皮、“齐抓不管”的情况屡见不鲜，成为社会公众诟病的众矢之的。二是各部门各自为政的监管模式导致食品安全监管的各自为政，造成信息沟通不畅、监管原则、制度、方法、行为等不一致现象，客观上造成了食品安全监管的“混乱”局面。三是食品安全监管的“无缝隙”化、整体化要求无法实现，无法适应食品生产经营活动和食品消费多样化、多元化的发展趋势。

（四）食品药品监管阶段（2013年-2018年）

2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过《关于国务院机构改革和职能转变方案》。《方案》明确：将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理等。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。

随着经济社会进一步发展，具有现代性的食品安全风险不断出现，先后爆发了上海“福喜过期肉”事件、饿了么餐饮平台“黑作坊”事件等新型食品安全风险。为应对这些问题，同时也为了适应食品安全监管新体制，2015 年4月，号称“史上最严”的《食品安全法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过。新法明确食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。新法的亮点是创新了信息公开、行刑衔接、风险交流、惩罚性赔偿等监管手段，同时细化了社会共治和市场机制，确立了典型示范、贡献奖励、科普教育等社会监督手段。

食品药品监管阶段将食品安全监管职责集中于食品药品监管一个部门，解决了分段阶段监管“九龙治水”的问题。但是，在此轮机构改革中，中央将机构改革的部分权限下放给地方，全国实施的食品药品监管体制改革并非是上下一盘棋，特别是2015年以来，部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门合并为‘多合一’的市场监管局，导致一些地方基层建立了市场监管部门，上一级仍是食品药品监管、工商、质监等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果。全国人大在对部分省市进行《食品安全法》执法检查时发现了市场监管体制存在的部分问题，其中，上级部门分别设立的体制暴露出来的问题尤为突出。

（五）市场监管新时代阶段（2018年-至今）

2018年3月第十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。负责对生产、流通、消费环节的食品安全和食品相关产品实施统一监督管理等。保留国务院食品安全委员会、具体工作由国家市场监督管理总局承担。2018年4月，国家市场监督管理总局组建成立。各省、市、县均按照党中央国务院统一部署安排，自上而下实施了市场监管体制改革，组建了市场监督管理机构。

这一轮食品安全监管机构改革真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，我们对这一轮改革的理解不要停留在机构拆分、合并、重组的狭隘视角，更不存在“谁并入谁”的问题，而是国家治理现代化背景下的机构范式革新，是新时代食品安全监管的新气象。

二、市场监管新时代食品安全工作的优势

(一）思想理论体系更加完善。习近平新时代中国特色社会主义思想，把食品安全工作放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹谋划部署，在体制机制、法律法规、产业规划和监督管理等方面采取了一系列重大举措，形成了关于食品安全工作的理论体系。今年2月和5月，党中央国务院就食品安全连续出台两个重要的纲领性文件。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，是第一部关于地方党政领导干部食品安全责任的党内法规，把党中央国务院决策部署落实到党内法规层面，为压实食品安全责任提供坚强制度保障。《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，把食品安全提到关系中华民族未来的高度，第一次对习近平总书记“四个最严”的要求进行权威阐述、提出具体要求，明确了当前和今后一个时期做好食品安全工作的指导思想、基本原则和总体目标。进入市场监管新时代后，党中央、国务院把食品安全工作提升到新的高度，为食品安全工作提供了思想和理论支撑，是做好新时代食品安全工作的根本遵循。

(二）基层监管力量大大增强。市场监管体制改革前，虽然全国大部分县一级已经组建市场监管机构，但是省市仍然是工商、质监、食品药品监管等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况，监管力量也不能集中在食品安全工作上。改革后，省、市、县三级自上而下均组建了市场监管机构，监管体制进一步理顺，监管效能得到进一步提升，特别是对于刚刚实行市场监管体制改革的地方，改革前县区没有食品安全监管机构或监管力量非常薄弱，改革后能够有效利用工商部门原有的三级管理架构开展食品安全监管工作，监管触角进一步延伸到乡镇（街道），基层监管人员得到充实，机构配置及执法力量大大加强，食品安全“四有两责”得到有效落实。我省在县级市场监管机构创新实施食品安全监管“六统一”和基层监管所标准化建设，推进基层监管机构聚焦食品安全监管首责，提升监管软硬件水平，基层食品安全监管力量得到有效加强。据估算，目前全省基层市场监管所70%以上的精力主要投入于食品安全监管。

（三）市场监管要素统一协同。改革前，由于监管主体的相对独立，监管职能交叉、权责不清、协调不畅等问题客观存在。与此同时，由于职能部门各管一摊，监管实践中执法标准不一、重复执法等问题也非常突出。改革后，整合了监督执法、商标、专利、标准、计量、产品认证、检验检测等职能，形成统一的市场要素体系，为做好大市场环境下的食品安全工作奠定基础。此外，市场监管贯通了生产、流通两个环节，整合了工业产品、流通商品、特殊品（食品药品、特种设备）三大品种，统筹公共安全、市场秩序、产业发展等政策目标，构建统一的商品全链条质量体系，真正形成末端倒逼机制。在今年部署开展的“保健”市场乱象百日行动中，执法稽查、竞争执法、网络监管、广告监管、食品监管等职能在大市场监管体系下更好协同发挥作用，工作衔接更加顺畅，整治行动取得明显成效。

（四）技术支撑体系更加完备。改革前，由于各部门的职责分工不同，彼此间独立运作、自成体系，监管资源分散在各个部门。改革后，形成了上下贯通、完备齐整的市场监管体系，积极整合原来分散在工商、质监、食药监等部门的技术服务机构，食品药品检验研究院、产品质量监督检验研究院、质量和标准化研究院等技术支撑优势，以及12315投诉举报指挥中心、消费者权益保护委员会等组织的专业管理优势得以充分发挥，食品安全科学治理能力得到有效提升，特别是在大市场监管体系下，这些技术支撑体系和管理机构将协同整合，形成整体优势，在食品安全投诉举报处置、食品安全风险交流研究、食品技术标准体系建立、食品安全消费宣教引导等方面进一步发挥积极作用。

三、市场监管新时代做好食品安全工作的思考

（一）树立食品安全首要职责理念。总局领导在多次重要讲话中指出食品安全是各级市场监管部门的首要职责。《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确，县级市场监管部门及其在乡镇（街道）的派出机构，要以食品安全为首要职责。个人认为食品安全既然是市场监管部门的首要职责，就不仅是食品监管几个处室（科室）和分管领导的主责，也是市场监管部门领导班子及法规、财务、执法稽查、信用监管、竞争执法、网络交易、广告监管、产品质量监管、标准、科技信息等各个相关处室（科室）的首要职责。只有市场监管机构内部树立食品安全首责理念，才能把食品安全首要责任落到实处，才能齐抓共管、形成强大合力，把食品安全工作抓紧、抓实、抓好。

（二）加快队伍融合。市场监管体制初步建立，当务之急就是加快队伍的融合，以形成监管合力。队伍的融合并非一日之功，毕竟原来都有各自的法规体系、执法习惯，甚至执法程序也略有不同。另外，几十年来，各自形成了系统文化，互相熟悉，互相融合更加任重而道远。如何使监管队伍尽快由物理整合变为化学融合，进一步整合工商、质量以及食品监管职能是关键，建立起高效顺畅的内部运行体制，逐步从条线管理向综合性管理转型，让人员在高效率的工作中相互了解，相互理解，互相支持，互相帮助。再者，要推进基层监管所标准化建设，倡导按照标准化的软硬件来建设基层监管机构，同时加强文化建设，依靠文化融合，提升团队合力，加快树立全新的系统理念、共同语言，形象标志，加速走上深度融合。

（三）强化食安委和食安办统筹协调作用。食品安全要“社会共治”，首先就是要实现“部门共治”，靠哪一个部门单打独斗是不行的。实现“部门共治”，必须要充分食品安全委员会及其办公室牵头抓总和统筹协调作用，要进一步加大综合协调和督查督办力度，督促各有关部门履行好各自职责，牢固树立“一盘棋”思想，加强跨部门合作、跨区域协作，形成食品安全齐抓共管合力。要总结推广食安委“双主任”和食安办主要成员单位联络员集中办公等各地探索出的好的经验和做法。要推进食品安全综合协调机制建设到乡镇街道，延伸到社区村委。要深入研究新体制下各有关部门的职责分工和协作共事模式，明确食安办更大的决策制定、工作部署、绩效考核和督查督办职能，发挥好食安委及其办公室这个组织协作平台的作用。

（四）创新监管手段。食品安全工作必须创新监管手段，提高工作效率，以缓解人少事多矛盾。要推进“互联网+”监管，将食品安全监管工作与大数据、信息化、互联网等领域相互交融，把原来分散在工商、食药、质监部门、企业、公众等各个环节不相联系的数据采集、梳理，以云计算、云存储等技术进行分析汇聚，打通信息孤岛，形成互联互通、数据共享、业务协同、统一高效的云平台，实现对市场监管采集、整合、分析、研判、决策、指挥的一体化集中控制，达到以“大数据”指导智能决策，用“大智慧”服务大众社会的目的，维护消费者权益，保障饮食安全。

（五）建设职业化食品安全检查队伍。进入市场监管新时代，随着科技发展，社会分工越来越精细，作为集食品技术、化学、生物、机械化工、信息通讯等科技大成的食品产业，专业化程度也在不断提升，食品生产经营形势日趋复杂，新的业态不断出现，与之相对应的食品检查工作必须向专业化、职业化转变。为提升监管队伍专业化水平，加强职业化食品检查队伍建设，势在必行。结合市场监管新时代下食品安全工作实际，必须依托现有资源，充分利用市场监管体制内的食品业务骨干，建立以专职人员为主体、兼职人员为补充的适应监管需求的职业化食品检查队伍，进一步提升科学监管水平。

（六）加强教育培训。实施市场监管体制改革后，基层监管面临监管任务异常繁重的严峻局面，全面提高基层执法人员业务素养成为重中之重，定期加强培训教育，特别定期安排业务骨干带领基层执法人员深入一线，在办案实践过程中学习，边实践边学习，可以起到事半功倍的效果。同时要加强对外宣传，宣传当前市场监管体制，宣传市场秩序、食品安全等安全常识，让老百姓充分了解当前市场监管形式，最终形成“社会协同、公众参与”的社会共治格局。

今年是新中国成立70周年，经过70年的探索与实践，我国的食品安全监管工作始终在改革中求发展。当前，站在市场监管体制改革的新起点上，食品安全监管工作应当充分发挥优势，继续秉承改革创新理念，为保证人民“舌尖上的安全”做出更大的贡献。